Bereikbaarheid is een belangrijk thema met een grote maatschappelijke relevantie. Een goede bereikbaarheid maakt het mogelijk dat mensen bij hun werk, onderwijs, zorg of recreatieve voorzieningen kunnen komen. Provincies zetten onder de brede noemer ‘mobiliteit’ in op bereikbaarheid. Het gaat dan om lopen, fietsen, openbaar vervoer (OV), de auto en andere mobiliteitsdiensten. In dit onderzoek stond de bereikbaarheid met specifiek het OV centraal.
De provincie bestuurt zelf geen bussen of treinen maar verstrekt concessies aan vervoerders. De provincie Overijssel kiest er in principe voor om de opbrengstverantwoordelijkheid en de ontwikkelrol bij de vervoerder te beleggen. Dit betekent dat de vervoerder voor zijn inkomsten afhankelijk is van reizigersopbrengsten naast een bijdrage vanuit de provincie. Belangrijke overweging daarbij is dat vervoerders op die manier het meest geprikkeld worden om met nieuwe ideeën meer reizigers te verleiden met het openbaar vervoer te reizen. De provincie stuurt op hoofdlijnen via kaders. De rolverdeling ziet er, in grote lijnen, als volgt uit:
• PS stellen beleids- en financiële kaders vast;
• GS vertalen dit door naar kaderstellende documenten voor een aanbesteding (waaronder een programma van eisen);
• De vervoerder die de concessie uitvoert, stelt jaarlijks een vervoerplan op met daarin voorstellen voor de ontwikkeling van het OV-aanbod in het betreffende concessiegebied;
• GS stellen het jaarlijkse vervoerplan van de vervoerders vast;
• Gepland is dat GS in 2025 het regionaal beleidskader mobiliteit (RMP) vaststellen, dat het door PS vastgestelde beleidskader voor OV moet gaan vervangen. Het RMP is aangemerkt als strategisch onderwerp. Dat betekent dat PS betrokken worden bij de voorbereiding en totstandkoming van dit programma.
De provincie Overijssel kent op dit moment (maart 2025) twee gebiedsconcessies: Twente en IJssel-Vecht (dit is een gezamenlijke concessie met de provincies Gelderland en Flevoland). Daarnaast zijn er concessies voor specifieke spoorlijnen (zie afbeelding).
Bron: Provincie Overijssel (2022).
In dit onderzoek keken we over een langere periode (vanaf 2014) terug in de tijd om zo ontwikkelingen in de bereikbaarheid met het openbaar vervoer inzichtelijk te maken. Een duidelijke definitie wat goede bereikbaarheid inhoudt, heeft de provincie niet. De Rekenkamer heeft evenwel informatie verzameld om in kaart te brengen hoe de ontwikkeling van bereikbaarheid eruit ziet. Daaruit blijkt dat het vervoeraanbod sinds 2014 in grote lijnen hetzelfde is gebleven. De bussen en treinen rijden in 2024 grotendeels hetzelfde door de provincie als tien jaar geleden. Op een lager detailniveau zijn er wel veranderingen zichtbaar en is het OV-aanbod wat minder geworden. Er rijden in zijn totaliteit minder bussen rond dan tien jaar geleden (het aantal dienstregelinguren werd minder), het aantal bushaltes ging iets omlaag en de reismogelijkheden in de daluren zijn op sommige routes beperkter geworden. Ook rijden er vaker buurtbussen en zijn er een aantal bussen waar je voor moet reserveren. Deze wijzigingen komen voort uit beleidskeuzes van de provincie. In 2013 werd besloten te bezuinigen op het openbaar vervoer om een begrotingsevenwicht te realiseren.
Tegelijkertijd is het beleid ook te weinig sturend geweest. Het beleid is er vooral op hoofdlijnen. Beloofde uitwerkingen ontbreken en het beleid is op belangrijke punten gedateerd. Zo werd er in 2016 toen het beleid werd opgesteld sterk ingezet op een kernnet van een aantal drukke lijnen en daarbuiten een ‘mobiliteitsmix’ (minder drukke busverbindingen aangevuld met ‘Andere mobiliteitsdiensten’). Dit onderscheid blijkt nu achterhaald, waarbij de verwachtingen van de mobiliteitsmix achteraf ook te hoog bleken.
De Rekenkamer beveelt daarom aan om meer invulling te geven aan het begrip bereikbaarheid en het beleid daarmee te actualiseren. Door daarnaast stappen te zetten in de monitoring van meerjarige trends in het OV-aanbod was, kunnen GS en PS dan ook beter bijsturen op de gestelde doelen. Zie de andere tabbladen voor alle conclusies en aanbevelingen.
Hoofdconclusie
Het OV-aanbod in Overijssel is sinds 2014 in grote lijnen hetzelfde gebleven. Tegelijkertijd is te zien dat het OV-aanbod op een aantal punten minder werd. Veranderingen in het aanbod zijn soms duidelijk te relateren aan beleidskeuzes, met name de ‘herijking’ (vanaf 2014) waarin de kosten voor OV omlaag moesten. Maar het beleid is ook weinig geconcretiseerd en gedateerd waardoor de sturingskracht hiervan in de praktijk beperkt blijkt.
Deelconclusies
1. OV-netwerk bleef in grote lijnen hetzelfde, aanbod op punten minder
In grote lijnen is het aanbod van openbaar vervoer hetzelfde gebleven. De bussen en treinen rijden in 2024 op veel plekken nog hetzelfde door de provincie als tien jaar geleden. Tegelijkertijd is ook te zien dat het OV-aanbod op punten minder werd: in totaliteit minder bussen onderweg (dienstregelinguren), het aantal bushaltes daalde licht, het OV-aanbod in de daluren werd op een aantal routes lager en de bereikbaarheid van voorzieningen (scholen en ziekenhuizen) ging omlaag. Desondanks steeg het aantal reizigers dat gebruik maakte van het OV in de periode tot de coronapandemie.
2. Veranderingen te relateren aan beleid, maar beleid tegelijkertijd ook weinig sturend
Veranderingen in het OV-aanbod zijn te relateren aan beleidskeuzes. Zo is de herijking van het OV duidelijk terug te zien in het aantal dienstregelinguren. Veel keuzes worden uiteindelijk gemaakt op uitvoeringsniveau, passend bij de rolverdeling. Daar waar het OV-aanbod minder werd, is dit over het algemeen onderbouwd in jaarlijkse vervoerplannen van vervoerders die door GS worden vastgesteld.
Maar tegelijkertijd is het beleid ook te weinig sturend geweest. Beloofde uitwerkingen ontbreken en het beleid is op belangrijke punten gedateerd. Monitoring van meerjarige trends in het OV-aanbod om de koppeling naar beleidsdoelen voor bereikbaarheid te maken vond niet structureel plaats. Dit bemoeilijkt het voor GS en PS om bij te sturen.
PS hebben niet geformuleerd wanneer bereikbaarheid ‘goed’ is. Gaat bereikbaarheid bijvoorbeeld over de mate van beschikbaarheid van OV-aanbod of over de mate waarin inwoners voorzieningen kunnen bereiken met behulp van dat OV-aanbod? Hier zijn keuzes in te maken, die tot dusverre door PS niet zijn gemaakt. Met andere woorden: er ontbreekt nu een gedeeld beeld bij PS op deze punten. Het voeren van een gesprek kan bijdragen aan het verkrijgen van een gedeeld beeld over wat bereikbaarheid is. Vragen die behulpzaam kunnen zijn bij zo’n gesprek, zijn bijvoorbeeld: Voor wie willen we bereikbaarheid realiseren? Wat moet er bereikbaar zijn, willen we onderscheid maken in regio’s en/of voorzieningen? Willen we een minimumnorm en wat is dat dan? Hoe zien we de rol van het openbaar vervoer hierin (ook in relatie tot andere modaliteiten zoals de personenauto)? Hebben we wensen over de vormen van het OV-aanbod, zoals de verdere ontwikkeling van vraagafhankelijk vervoer of juist niet? De griffie kan ondersteunen in het voorbereiden van dit gesprek. We doen hierbij de suggestie om te kijken of experts maar ook GS een bijdrage kunnen leveren door bijvoorbeeld denkrichtingen mee te geven.
Een concrete uitwerking van ‘goede bereikbaarheid’ is er nu niet. In het beleid komen in verschillende beleidsstukken accentverschillen naar voren zonder dat duidelijk wordt wat dat voor de praktijk betekent. Een duidelijke koers van PS is extra relevant omdat het door PS vastgesteld Koersdocument dat nu het kader is voor openbaar vervoer wordt vervangen door een breder regionaal mobiliteitsprogramma dat GS vaststellen. GS kunnen de input gebruiken voor de ontwikkeling van een beoogde ‘streefnorm’ bereikbaarheid.
Op dit moment zijn belangrijke uitgangspunten van het OV-beleid gedateerd en wordt er in de praktijk niet altijd meer volgens deze uitgangspunten gewerkt. Maak deze kaders voldoende concreet.
Het rapport is woensdag 26 maart 2025 in de vergadering van Provinciale Staten aangeboden.