Meer vitaliteit, minder leegstand?
Leegstand van panden kan een bedreiging vormen voor de vitaliteit of leefbaarheid van een gebied. Door de coronacrisis is leegstand een des te actueler thema. De Rekenkamer Oost-Nederland onderzocht hoe de provincie Overijssel omgaat met leegstand van winkels en kantoren. Zij concludeert in haar rapport ‘Meer vitaliteit, minder leegstand?’ dat de provincie Overijssel de afgelopen jaren actief inzette op leegstand, maar die inzet niet per se gericht is op de minst vitale gebieden. Omdat er veel ontwikkelingen spelen, is het belangrijk dat PS en GS in gesprek gaan over de inzet op leegstand in de toekomst. Kijk hier naar een korte videopresentatie over het rapport.
Leegstand is een actueel probleemmore (zie figuur 1) wegens een veranderende vastgoedmarkt en bijvoorbeeld de toename van thuiswerken en online winkelen. Ontwikkelingen die door de coronapandemie waarschijnlijk worden versneld en versterkt. Leegstand vermindert de aantrekkelijkheid van (centrum)gebieden. De provincie Overijssel voert al een aantal jaren beleid om leegstand tegen te gaan en de kwaliteit van (beeldbepalende) plekken te verhogen. Daarom is dit volgens de Rekenkamer een goed moment om te leren van de inzet die is gedaan. Hierbij ligt de focus op de rol van de provincie bij leegstand van winkels en kantoren.
Figuur 1. Administratieve leegstand in de provincie Overijssel 2016-2020 (per 1 januari), als percentage van het aantal objecten per type vastgoed
Bron: CBS leegstandsmonitor 2016-2020
Uit het onderzoek blijkt dat de provincie Overijssel zich actief heeft ingezet om leegstand aan te pakken. Dat heeft ze gedaan door ruimtelijk beleid, inzet van subsidies en de externe Herstructureringsmaatschappij Overijssel (revolverend fonds). Hoewel de provincie Overijssel zich actief heeft ingezet op leegstand, is deze inzet niet (per se) gericht op en terecht gekomen bij de minst vitale gebieden (zie figuur 2). Het is aan Provinciale Staten om te bepalen waar de inzet op gericht moet zijn. De Rekenkamer beveelt hen aan hierover met Gedeputeerde Staten in gesprek te gaan.
Figuur 2. Inzet subsidie vitaliteit van binnensteden, 2017-2021, ten opzichte van de vitaliteit van centrumgebieden (2021)
Bron: Subsidieregister Overijssel, Leegstandsmonitor CBS en Vitaliteitsbenchmark, bewerking door Rekenkamer Oost-Nederland.
Uit het onderzoek blijkt ook dat PS voldoende zijn geïnformeerd over het grootste deel van de inzet op leegstand. De informatie die PS ontvangen over de Herstructureringsmaatschappij Overijssel is zeer summier, zeker gezien het belang dat de provincie hecht aan HMO als instrument. Daarom beveelt de Rekenkamer GS aan hier meer informatie over te verstrekken. Dit zou PS helpen om haar controlerende taak uit te voeren.
Met het oog op de vele ontwikkelingen die op de winkel- en kantorensector afkomen, beveelt de Rekenkamer PS tot slot aan in het gesprek met GS ook stil te staan bij de rol die de provincie in de toekomst wil pakken bij het bevorderen van de kwaliteit en leefbaarheid van gebieden via de aanpak van leegstand. Hierbij geven we een aantal aandachtspunten mee. Naast de mogelijke gevolgen van het verplichte energielabel voor kantoren zijn dit de richting van de inzet in binnensteden en de rol van de provincie bij (de toekomst van) binnensteden.
De Rekenkamer heeft Cees-Jan Pen gevraagd een expert review te schrijven. Hij is lector bij Fontys en expert op het gebied van regionale economie en vastgoed. In de expert review geeft hij zijn visie op het rapport van de Rekenkamer en de actuele ontwikkelingen op het gebied van leegstand. Zowel het rapport als de expert review is te vinden onder ‘downloads’.
Hoofdconclusie
De provincie Overijssel wil leegstand van winkels en kantoren tegen gaan waar dit raakt aan belangen van de provincie, te weten toekomstbestendige werklocaties en vitale binnensteden. De provincie zette de afgelopen jaren actief in op leegstand, via het wettelijk instrumentarium en programma’s. Uit de inzet in binnensteden blijkt dat deze niet per se gericht is op de minst vitale centra. Over het grootste deel van de inzet worden PS voldoende geïnformeerd. De informatie die PS ontvangen over de Herstructureringsmaatschappij Overijssel (HMO) is zeer summier wat de controlerende taak van PS lastiger maakt. Tot slot komt er veel op de winkel- en kantorensector af waardoor het van belang is dat GS en PS in gesprek gaan over de toekomstige rol bij leegstand.
Deelconclusies
Actieve inzet op leegstand
De provincie Overijssel zette zich de afgelopen jaren actief in om leegstand van winkels en kantoren tegen te gaan waar dit raakt aan belangen van de provincie, te weten toekomstbestendige werklocaties en vitale binnensteden. Hiervoor is het wettelijke ruimtelijke instrumentarium benut, bijvoorbeeld de Omgevingsverordening om ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan. Regionale programma’s voor detailhandel worden nog niet verplicht gesteld door de provincie. Deze bieden een mogelijkheid om actiever te sturen in regio’s waar dat nodig is. In de programma’s de Stadsbeweging (2016-2019) en Ruimte, Wonen en Retail, gericht op binnensteden, is er aandacht voor leegstand. Daarnaast is de Herstructureringsmaatschappij Overijssel (HMO) ingezet om te investeren in herontwikkeling en transformatie van werklocaties. Aan het begin van de coronacrisis nam de provincie aanvullende maatregelen gericht op het behoud van de vitaliteit van binnensteden en dorpskernen en het versneld investeren in werklocaties.
Inzet subsidie niet (per se) gericht op minst vitale gebieden
De subsidie vitaliteit van binnensteden is niet per se ingezet in de minst vitale centra. Dit wekt de indruk dat een aantal van de minst vitale centra bij de vraaggerichte aanpak buiten beeld blijft. Hoewel er veel aandacht is besteed aan het doorontwikkelen van de inzet in binnensteden en de rol van onderzoek en evaluatie daarbij, is daarbij vooral aandacht geweest voor de vorm van de inzet en of deze aansluit bij de behoefte van de (actief) betrokken partijen. De gerichtheid van de inzet is niet onderzocht, bijvoorbeeld of de provincie erin slaagt om samenwerking te bevorderen in centra waar deze nog niet op het gewenste niveau is. Het risico bestaat dat centra waar de samenwerking matig is blijven achterlopen.
PS geïnformeerd, controlerende taak HMO
Over het grootste deel van de inzet worden PS voldoende geïnformeerd. De informatie die PS ontvangen over HMO is zeer summier, zeker gezien het belang dat de provincie hecht aan HMO als instrument. Meer informatie over HMO zou PS helpen om haar controlerende taak uit te voeren.
Toekomstige rol
Er komt veel op de winkel- en kantorensector af. Hierdoor is het van belang om na te denken en in gesprek te gaan over de toekomstige rol bij het bevorderen van de ruimtelijke kwaliteit, leefbaarheid en economische aantrekkelijkheid van gebieden en de aanpak van leegstand. Hierbij geven we een aantal aandachtspunten mee. Naast de mogelijke gevolgen van het verplichte energielabel voor kantoren zijn dit de richting van de inzet in binnensteden en de rol van de provincie bij (de toekomst van) binnensteden.
Op basis van de resultaten van het onderzoek hebben we enkele aanbevelingen geformuleerd.
- GS: Zorg voor inzicht in de plancapaciteit en vraag en aanbod van winkels in de Overijsselse gemeenten. Maak op basis van dit inzicht een onderbouwde keuze om al dan niet in te zetten op regionale programmering en/of het verminderen van plancapaciteit voor winkels.
In 2016 gaf de provincie in een reactie op een advies van de SER Overijssel aan lokale verschillen als reden te zien om niet in te zetten op een vermindering van winkelmeters. Er zijn echter ook manieren, zoals sturen op regionale afspraken, om rekening te houden met lokale verschillen. Informatie over de plancapaciteit en vraag en aanbod van winkels is van belang om in te kunnen schatten of meer sturing door de provincie via het ruimtelijk beleid wenselijk is en om de mate van sturing af te stemmen op lokale verschillen. - GS: Oriënteer op de mogelijkheden om de inzet in binnensteden meer te richten op de gebieden die het minst vitaal zijn. Betrek hierin de inzichten die de vitaliteitsbenchmark biedt.
Uit ons onderzoek komt naar voren dat de inzet van de provincie niet per se gericht is op de minst vitale centra. Doordat de provincie een vraaggerichte aanpak hanteert bestaat het risico dat centra waar weinig organisatie is achter blijven lopen. - PS: Bepaal, op basis van ons onderzoek en de oriëntatie van GS (zie aanbeveling 2), of de inzet gericht moet zijn op de grootste probleemgebieden.
In navolging van de tweede aanbeveling is het uiteindelijk aan PS om te bepalen waar de inzet in binnensteden op gericht moet zijn. - GS: Blijf inzetten op reflectie en onderzoek en benut dit ook voor het verkrijgen van inzicht in de effecten. Doe dit in ieder geval door:
a. oorzaken te achterhalen voor de verschillen in ontvangen subsidie tussen gemeenten;
b. aandacht te besteden aan het meetbaar maken van (voortgang in) samenwerking in centra en
c. de vitaliteitsbenchmark na verloop van tijd te herhalen.
De provincie heeft reflectie en onderzoek gebruikt om de aanpak voor leegstand door te ontwikkelen, maar het kan nog meer benut worden zicht te krijgen op de effecten van de aanpak.
- GS: Informeer PS uitgebreider en meer gestructureerd over de inzet van de Herstructureringsmaatschappij Overijssel (HMO) en de resultaten daarvan, waarbij in elk geval inzicht wordt gegeven in de voortgang van de prestaties die in de opdrachtverstrekking zijn afgesproken.
De informatie die PS ontvangen over HMO is zeer summier, vooral gezien het belang dat de provincie hecht aan HMO als instrument. - PS: Ga, met het oog op wat er op de winkel- en kantorensector afkomt, in gesprek over de rol die je als provincie wilt pakken bij het bevorderen van de ruimtelijke kwaliteit, leefbaarheid en economische aantrekkelijkheid van gebieden via de aanpak van leegstand.
Aangezien er veel op de winkel- en kantorensector afkomt (bijv. online winkelen, verduurzamingseisen, gevolgen corona, etc.), wat kan leiden tot meer leegstand is het zaak om stil te staan bij de rol die je als provincie wil pakken en daarover het gesprek te voeren. Dit om ‘up to date’ te blijven met wat er gebeurt en de provinciale rolinvulling en inzet ten aanzien van leegstand op een positieve manier door te ontwikkelen. - GS: Geef een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht in de implementatie van de aanbevelingen.
Het rapport en de expert review zijn op 2 februari 2022 aangeboden aan PS.
Op 2 maart ontvingen we de bestuurlijke reactie van GS.
Op 9 maart gaven we een presentatie over het onderzoek aan PS.
Op 20 april zijn het onderzoek en de GS-reactie besproken in de commissie Ruimte & Water.
Op 11 mei 2022 namen PS het besluit de aanbevelingen over te nemen.