Immaterieel erfgoed is het erfgoed dat je niet kunt vastpakken. Het gaat meestal om culturele activiteiten die mensen ondernemen of organiseren. Mensen die zich er lang niet altijd van bewust zijn dat ze immaterieel erfgoed beoefenen. Voorbeelden van Overijssels immaterieel erfgoed zijn de Twentse krentenwegge, het bloemencorso in Sint Jansklooster of het midwinterhoorn blazen (zie hieronder voor meer voorbeelden). In ons rapport ‘Immaterieel erfgoed, voor nu & later’ staan de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek naar de inzet van de provincie Overijssel bij dit thema. Volgens het UNESCO-verdrag zijn het niet de overheden zijn die bepalen of iets immaterieel erfgoed is. Dat is de beoefenaars zelf. Zij zijn ook diegene die het levend houden en doorgeven aan volgende generaties. Overheden kunnen wel bijdragen aan een gunstig klimaat en helpen bij het beschermen.
We zien dat de provincie Overijssel in haar cultuurbeleid kiest voor een actieve inzet op immaterieel erfgoed. Er is jaarlijks tussen de € 2,3 en € 2,5 miljoen aan besteed. Geld dat vooral via subsidies is besteed. Een belangrijke motivatie voor haar inzet is de maatschappelijk en economische waarde van erfgoed. Er is geen landelijk wet- of regelgeving of bestuurlijke afspraak die hen hiertoe verplicht. Al heeft de staatssecretaris recent wel aangegeven bestuurlijke afspraken te willen maken met provincies en gemeenten over immaterieel erfgoed.
Figuur 1. Immaterieel erfgoed in Overijssel
Bron: Kaart Rekenkamer Oost-Nederland op basis van gegevens het KIEN.
Het beleid van de provincie is gebaseerd op het Unesco-verdrag. Dit is alleen niet aangeven in het beleid. Het werd duidelijk nadat Provinciale Staten (het algemeen bestuur van de provincie) vragen stelden over het belang van tradities, ambacht of gebruik. De bestuurders moest meerdere keren aangeven dat het niet aan hen was om te beoordelen of iets immaterieel erfgoed was. Onze eerste aanbeveling richt zich dan ook op het verduidelijken hiervan.
De uitvoering van het beleid is grotendeels bij externe organisaties gelegd. Zij ontvangen hier subsidie voor. Een deel van de structuur om Overijsselse erfgoedgemeenschappen en kleine erfgoedinstellingen te versterken is nog in opbouw. Zo is het Erfgoedplatform Overijssel pas in 2021 van start gegaan. En kennen nog niet alle Overijsselse erfgoedgemeenschappen de ondersteuningsmogelijkheden vanuit het Kenniscentrum Immaterieel Erfgoed Nederland en het Erfgoedplatform. Dit heeft ook te maken doelgroep: zo is die dynamisch (gemeenschappen die er bij komen en die weer stoppen) en hun behoefte is heel divers. Tot op heden werkt de provincie voor de invulling van haar ambities niet samen met gemeenten, hoewel de doelgroep in de meeste gevallen wel met beide te maken heeft. Over het borgen van de structuur en de samenwerking met gemeenten hebben we ook aanbevelingen gedaan.
Over de uitvoering van het beleid hielden Gedeputeerde Staten (het dagelijks bestuur van de provincie) vinger aan de pols. Hierdoor konden zij Provinciale Staten goed informeren en hadden zij zicht op de resultaten van het beleid op het niveau van projecten en producten. Bijvoorbeeld welke projecten en producten zijn gerealiseerd en hoeveel mensen daarmee bereikt zijn/hoeveel erfgoedgemeenschappen daar gebruik van hebben gemaakt.
Gedeputeerde Staten hadden toegezegd om inzicht te geven in de impact van de cultuur- en erfgoedsector. Dat is een te ambitieuze toezegging gebleken. Inzicht geven in de impact is om verschillende redenen erg complex. Zo zijn de resultaten op project- en productniveau heel divers en is het lastig om van daaruit tot een totaal te komen waarvan vastgesteld kan worden wat de bijdrage is aan de beleidsdoelen. Die beleidsdoelen zijn bovendien beperkt meetbaar. Ook is het moeilijk om behaalde resultaten op ‘waarde’ te schatten. Want is het gerealiseerde bereik met een project of het daadwerkelijke gebruik van een product nu hoog of laag? Deze toezegging van Gedeputeerde Staten, zonder dat zij daar enige kanttekening bij plaatsen, kan dan ook (te) hoge verwachtingen wekken. En daarmee is er ook een risico dat er teleurstelling is over wat ze wel kunnen laten zien van de resultaten.
Hoofdconclusie
De provincie zette zich de afgelopen jaren actief in voor immaterieel erfgoed. Immaterieel erfgoed is, op verzoek van PS, als aparte pijler opgenomen in het cultuurbeleid. Daarbij is vooral ingezet op streektaal, netwerken en verhalen & verleden. De uitvoering ligt voor een belangrijk deel bij externe organisaties; de structuur voor de ondersteuning van de (dynamische en diffuse) doelgroep van het beleid is deels nog in opbouw. GS hielden vinger aan de pols bij de uitvoering. Hierdoor konden zij PS zodanig informeren dat zij kun controlerende rol konden invullen en kon inzicht verkregen worden in de gerealiseerde resultaten op project- en productniveau. In hoeverre het totaal daarvan bijdraagt aan de doelen is lastiger vast te stellen. Dit komt mede doordat er sprake is van beperkt meetbare doelen en het moeilijk is om resultaten op ‘waarde’ te schatten. De toezegging van GS om zicht te geven op de impact bleek dan ook te ambitieus.
Deelconclusies
Immaterieel erfgoed pijler in cultuurbeleid
Immaterieel erfgoed is, op verzoek van PS, als pijler opgenomen in het cultuurbeleid. In uitvoeringsplannen werkten GS de inzet voor immaterieel erfgoed uit. De focus lag hierbij op de volgende onderdelen: Nedersaksisch, netwerken (van erfgoedgemeenschappen en kleine erfgoedinstellingen), verhalen & verleden. De provincie besteedde de afgelopen jaren gemiddeld € 2,4 miljoen per jaar aan immaterieel erfgoed. Wat niet in het beleid terugkomt is dat het Unesco-verdrag het uitgangspunt hiervoor vormt terwijl dit duidelijkheid geeft over de rolopvatting van de provincie. GS hebben die rolopvatting op andere momenten bij PS moeten verduidelijken.
Uitvoering grotendeels extern; deel structuur ondersteuning (dynamische en diffuse) doelgroep nog in opbouw
De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van beleid is voor een belangrijk deel bij externe organisaties gelegd, welke daarvoor subsidie ontvangen. Een deel van de structuur voor de ondersteuning en versterking van de doelgroep is nog in opbouw (KIEN biedt ondersteuning sinds 2015; het Erfgoedplatform Overijssel is er sinds 2021). Dit geldt ook voor de bekendheid en het gebruik van de aanwezige ondersteuning door de doelgroep. Die doelgroep en hun behoefte is bovendien dynamisch en diffuus. De provincie werkt niet samen met gemeenten bij immaterieel erfgoed, hoewel de doelgroep van haar beleid wel veelal met hen te maken krijgt.
Vinger aan de pols waardoor PS geïnformeerd konden worden & zicht verkregen is op resultaten project- en productniveau
GS hielden de afgelopen jaren, conform toezegging, vinger aan de pols bij de uitvoering van het beleid op het gebied van immaterieel erfgoed. GS konden hierdoor PS zodanig informeren over de provinciale inzet op dit thema dat zij hun controlerende rol konden vervullen. Daarnaast kreeg de provincie hierdoor zicht op de gerealiseerde resultaten op project- en productniveau.
Bijdrage aan doelen lastig vast te stellen; toezegging inzicht in impact te ambitieus
GS hadden hoge verwachtingen over de impact van (de inzet op) immaterieel erfgoed. Hun toezegging om zicht te geven in de impact van de cultuur- en erfgoedsector is te ambitieus gebleken. De complexiteit om dit te laten zien, zit er bijvoorbeeld in dat het lastig is om vanuit de grote diversiteit aan resultaten op project- en productniveau tot een totaal te komen waarvan vastgesteld kan worden wat de bijdrage is aan de beleidsdoelen (welke bovendien beperkt meetbaar zijn) en het moeilijk is om resultaten op ‘waarde’ te schatten. Een dergelijke toezegging, zonder daar enige kanttekening bij te plaatsen, kan (te) hoge verwachtingen wekken en daarmee samenhangend teleurstelling over wat men wel kan laten zien van de resultaten.
Hieronder staat het totaaloverzicht van de aanbevelingen. Het is goed te realiseren dat de conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd op onderzoek over de provinciale inzet in de afgelopen jaren, te weten de beleidsperiode 2021-2024. GS stuurden 12 juni 2024 het Statenvoorstel over het cultuur- en erfgoedbeleid voor de komende beleidsperiode (2025-2028) naar PS. We zien daarin delen van onze aanbevelingen terug komen en hebben dit opgenomen bij de toelichting op de aanbevelingen hieronder. We adviseren PS om ons onderzoek en bijbehorende aanbevelingen te betrekken bij de behandeling van het Statenvoorstel over het cultuurbeleid 2025-2028.
1. PS: Verzoek GS om in het beleid over immaterieel erfgoed het uitgangspunt voor dit beleid (en de daaruit voortkomende rolopvatting) expliciet te maken.
Als Rekenkamer vinden we het van belang dat voor PS duidelijk is wat het uitgangspunt van het beleid voor immaterieel erfgoed is (te weten: het UNESCO-verdrag) en wat de betekenis daarvan is voor bijvoorbeeld de rolopvatting. Daarmee is het voor iedereen duidelijk wat de basis is en wat de provincie wel en niet doet. Dit voortkomt ook onduidelijkheden achteraf. Over zowel het uitgangspunt als de rolopvatting stond niets in het beleid 2021-2024. GS hebben dit op andere momenten aan PS verduidelijkt. In het beleid 2025-2028 staat meer dan eerder over de erfgoedgemeenschappen die aan zet zijn (dit is een belangrijk element uit het verdrag), maar wat dat betekent voor de provinciale rol is niet duidelijk gemaakt.
2. PS: Verzoek GS om de gerealiseerde structuur rondom immaterieel erfgoed te borgen.
Uitvoeringsorganisaties zetten in op het krijgen van zicht op de doelgroep van het beleid om die zo goed mogelijk te ondersteunen. Dit is uitdagend omdat die doelgroep en hun behoefte diffuus en dynamisch is. Een deel van de structuur om de doelgroep te ondersteunen en versterken is nog in opbouw. In verband met het lange termijnperspectief is het borgen van de gerealiseerde structuur van belang. Het kost tijd voordat de doelgroep de ondersteunende structuur leert kennen en andersom.
3. PS: Verzoek GS om in de aanstaande beleidsperiode bij immaterieel erfgoed in te zetten op de samenwerking met gemeenten.
De afgelopen jaren werkte de provincie op het gebied van immaterieel erfgoed niet samen met gemeenten, terwijl erfgoedgemeenschappen (een belangrijke doelgroep in het beleid) wel veelal met gemeenten te maken hebben en veel van de ervaren knelpunten onder de verantwoordelijkheid van gemeenten vallen. In het nieuwe beleid geven GS aan actief het gesprek met gemeenten aan te gaan om te onderzoeken hoe zij ondersteund kunnen worden bij lokale visies en de inzet op immaterieel erfgoed.
4a. PS: Verzoek GS om realistisch te zijn over het inzicht dat ze kunnen geven in de impact.
4b. PS: Verzoek GS om in het nieuwe beleid aandacht te besteden aan de evaluatie daarvan.
GS zegden in 2020 toe dat ze de impact van de cultuur- en erfgoedsector zouden laten zien, maar die toezegging was te ambitieus. In het nieuwe cultuurbeleid 2025-2028 komt dat niet meer terug en staat ook niets over evalueren. Als Rekenkamer zijn we van mening dat evaluatie van beleid van belang is voor toekomstig beleid. Tegelijkertijd is het belangrijk als GS realistisch te zijn in toezeggingen over het geven van inzicht in de impact, om (te) hoge verwachtingen en daarmee samenhangend risico op teleurstelling te voorkomen.
Het onderzoek is op woensdag 26 juni 2024 aangeboden aan de Commissaris van de Koning in Overijssel.
Op 2 juli gaven we een presentatie aan PS over het onderzoek.
Gedeputeerde Staten kwamen op 9 oktober met hun reactie op het onderzoek.