Gepubliceerde
onderzoeken

ONDERZOEK UITGEVOERD IN GELDERLAND
13 NOVEMBER 2019
SamenvattingConclusiesAanbevelingenBestuurlijke behandeling

Een complexe verhouding

Een belangrijke taak van de provincie is vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) bij complexe bedrijven. De Rekenkamer Oost-Nederland onderzocht of de inzet van de provincie Gelderland hierbij bijdraagt aan haar ambitie: een gezonde en veilige leefomgeving. Uit het onderzoek komt dat het moeilijk is om te bepalen of de inzet van de provincie aan deze ambitie bijdraagt. Dit komt mede doordat deze ambitie maar ook het doel voor toezicht en handhaving (verbetering van de naleving door bedrijven) weinig op de voorgrond stond. Daarnaast is de provincie nog zoekende in de aansturing van de omgevingsdiensten die de VTH-taken voor haar uitvoeren. 

De kern van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) is dat inwoners moeten kunnen rekenen op een veilige en gezonde leefomgeving en dat bedrijven de ruimte nodig hebben om te ondernemen. De provincie is bevoegd gezag voor ongeveer 210 bedrijven. Bevoegd gezag betekent dat de provincie verantwoordelijk is voor de VTH bij deze bedrijven. 
De belangrijkste bevoegdheden zijn: 

  • het verlenen van een omgevingsvergunning (Wabo). De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. 
  • het houden van toezicht op de Wabo (vergunning) en het Brzo. Op de Brzo-bedrijven houden ook de inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Veiligheidsregio toezicht. De provincie als het Wabo bevoegd gezag heeft hierbij een coördinerende rol.
  • het inzetten van bepaalde handhavingsinstrumenten bij overtredingen. Hierbij kan gedacht worden aan een waarschuwingsbrief, dwangsom of bestuursdwang.

Het gaat daarbij om complexe bedrijven zoals afvalverwerkers en mestvergisters. Deze bedrijven worden als complex aangemerkt omdat zij door hun aard en omvang mogelijk een grote impact hebben op de omgeving en het milieu. Het gaat om ongeveer 210 bedrijven. Een deel van die bedrijven (ongeveer 45) vallen onder een speciaal regime: het Besluit risico’s zware ongevallen. Dit zijn bedrijven waar op grote schaal gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, verwerkt en/of opgeslagen.

Figuur 1: Bedrijven onder bevoegd gezag van de provincie Gelderland (augustus 2019)

Bron: Afbeelding Rekenkamer Oost-Nederland op basis van I-GO Viewer.

De provincie voert de VTH-taken niet zelf uit: zij is sinds 2013 wettelijk verplicht om de uitvoering van (bepaalde) VTH-taken bij zogenoemde omgevingsdiensten te beleggen. De uitvoering komt daarmee op afstand van de provincie te staan. De gedachte daarachter is onder meer dat omgevingsdiensten onafhankelijker zijn in de uitvoering van taken en de kwaliteit van de uitvoering zou verbeteren. In Gelderland zijn er zeven omgevingsdiensten die de uitvoering van de VTH-taken voor de provincie doen (zie bovenstaande figuur). Hiermee vormt Gelderland een uitzondering op de regels dat er per veiligheidsregio één omgevingsdienst is. Wordt de regel gevolgd dan zouden er drie omgevingsdiensten zijn in Gelderland. De provincie en gemeenten kozen voor zeven omgevingsdiensten met als belangrijkste reden dat taken zo in de nabijheid van gemeenten en betrokken bedrijven worden uitgevoerd.

In haar beleid werkt de provincie Gelderland haar ambitie ‘een gezonde en veilige leefomgeving’ uit naar concretere doelen over de actualiteit van vergunningen en goed naleefgedrag van bedrijven. De Rekenkamer vindt dit een beperkte uitwerking van de ambitie en beveelt de provincie aan om te concretiseren wat zij bedoelt met een gezonde en veilige leefomgeving. Ook heeft de provincie beperkt zicht op het naleefgedrag van bedrijven waardoor zij deze informatie niet goed kan gebruiken bij de aansturing van de omgevingsdiensten. Dit komt mede doordat deze informatie in systemen van verschillende omgevingsdiensten zit. De Rekenkamer beveelt de provincie aan om met de omgevingsdiensten af te spreken welke informatie minimaal uit het systeem gehaald moet kunnen worden. Verder vindt de provincie preventie belangrijk bij het realiseren van naleving door bedrijven, maar daar is in de praktijk weinig aandacht voor. 

De Rekenkamer zag in haar onderzoek dat de provincie nog zoekt hoe zij deze omgevingsdiensten goed kan aansturen. Zo is de provincie bezig om de VTH-taken bij de omgevingsdiensten anders te organiseren waarbij zij de verantwoordelijkheid bij twee omgevingsdiensten legt. De provincie verwacht veel van deze verandering. Of dit gerechtvaardigd is, moet de toekomst uitwijzen. Daarom beveelt de Rekenkamer aan om over twee jaar te evalueren of de verwachte voordelen worden gehaald. 

Ten slotte is de provincie de laatste tijd onder meer als gevolg van een aantal incidenten dicht(er) op de operationele uitvoering door de omgevingsdiensten gaan zitten. De Rekenkamer beveelt aan dat de provincie en de omgevingsdiensten hierover in gesprek gaan, omdat de bedoeling van de wetgever juist was dat de uitvoering omwille van de onafhankelijkheid op een zekere afstand van de provincie plaats zou vinden.

 

 

Een complexe verhouding

Hoofdconclusie
Op basis van het onderzoek komen we tot de volgende hoofdconclusie:

Het is lastig vast te stellen of de inzet van de provincie op het gebied van VTH bijdraagt aan de gewenste outcome: een gezondere en veiligere leefomgeving. Dit komt mede doordat deze outcome en het doel voor toezicht en handhaving weinig op de voorgrond stond. Daarnaast is te zien dat de provincie zoekende is in de aansturing van de omgevingsdiensten. Zo is zij momenteel bezig met een herpositionering van haar VTH-taken bij de omgevingsdiensten en komt zij dicht(er) op de operationele uitvoering door de omgevingsdiensten.

Deelconclusies
De volgende deelconclusies ondersteunen de hoofdconclusie:

Outcome en doelen minder op de voorgrond
De gewenste outcome van vergunningverlening, toezicht en handhaving is een gezond, veilig, schoon en welvarend Gelderland. In het VTH-beleid is dit geconcretiseerd naar doelen rondom actuele vergunningen en goed naleefgedrag en vormt daarmee een beperkte uitwerking van de outcome. Daarnaast heeft de provincie beperkt zicht op de realisatie van de nalevingsdoelstelling, waardoor die informatie niet goed gebruikt kan worden in de aansturing van de omgevingsdiensten. Voor de realisatie van de nalevingsdoelstelling acht de provincie preventie van belang, maar heeft zij hier in de aansturing van de uitvoering weinig aandacht voor. PS roepen GS veelal ter verantwoording naar aanleiding van incidenten en veel minder voor het niet behalen van doelen.

Provincie zoekende in aansturing omgevingsdiensten
GS zijn nog zoekende naar een goede balans tussen de verantwoordelijkheid die zij als bevoegd gezag hebben en de wettelijke verplichting om de uitvoering op afstand te plaatsen. Dit is terug te zien in de aansturing van de omgevings-diensten. Zo is zij momenteel bezig met een herpositionering van de VTH-taken waarbij de verantwoordelijkheid bij twee omgevingsdiensten wordt gelegd. De verwachtingen hiervan zijn hoog (bv. meer eenduidige aansturing, verbetering van de kwaliteit en efficiency van de uitvoering) en de toekomst moet uitwijzen of dit gerechtvaardigd is. Ook zit de provincie dicht(er) op de operationele uitvoering doordat haar dagelijkse aansturing en controle zich richt op specifieke casussen en meer (zelf) naar een hoger detailniveau is gaan kijken. Dit roept vragen op over de voorgestane afstand (en daarmee onafhankelijkheid) van VTH.

 

Een complexe verhouding

Aanbevelingen
Op basis van ons onderzoek doen we de volgende aanbevelingen.

  1. GS: Bepaal wat er bedoeld wordt met een gezonde en veilige leefomgeving en concretiseer dit. 
    De provincie Gelderland is niet de enige voor wie het formuleren en zichtbaar maken van outcome een uitdaging is. In de wetenschapsagenda toezicht*, ontwikkeld op initiatief van het samenwerkingsverband van rijkinspecties, komt naar voren dat er een breder levende behoefte is aan en zoektocht is naar outcome-indicatoren. Bij dergelijke initiatieven in den lande zou de provincie kunnen aansluiten.

    *De wetenschapsagenda toezicht is in 2018 gepubliceerd. Deze agenda is tot stand gekomen onder leiding van Universiteit Utrecht en Erasmus Universiteit Rotterdam in samenspraak met een groot aantal toezichthouders, wetenschappers en andere experts op het snijvlak van wetenschap en praktijk. De agenda beoogt wetenschappelijke vragen te agenderen over de maatschappelijke waarde van toezicht in de complexe gefragmenteerde samenleving.

  2. GS en omgevingsdiensten: Maak afspraken over welke beleids- en sturingsinformatie het nieuwe systeem voor toezicht en handhaving minimaal moet kunnen opleveren. 
    Betrek bij de afspraken tenminste de informatie over het naleefgedrag van bedrijven, omdat die nodig is voor het uitvoeren van een risicogerichte prioritering en het in beeld brengen van het doelbereik. Voor een goede aansturing van de omgevingsdiensten is dergelijke informatie essentieel. Het ontbreken van informatie en systemen die de informatie niet zonder meer kunnen opleveren, leidt mogelijk tot beperkt zicht op doelbereik en trends die gemist worden.
     
  3. a. PS: Ga met GS het gesprek aan over de doelen voor toezicht
        en handhaving. 
    b. GS en omgevingsdiensten: Ga met elkaar het gesprek aan over
        de doelen voor toezicht en handhaving.
        GS noemen haar (nalevings)doel voor toezicht en handhaving
        niet reëel dan wel (te) hoog. Een reëel en ambitieus doel
        vormt een uitdaging, terwijl een niet reëel en te hoog gesteld
        doel geen wenkend perspectief vormt. Het is dan ook van belang
        om – op basis van gedegen informatie (zie aanbeveling 2) - het
        gesprek te voeren over doelen die dat perspectief wel geven.
        Betrek daarbij zoveel mogelijk de beoogde outcome. Uiteindelijk
        gaat het ook bij toezicht en handhaving om een veilige en
        gezonde leefomgeving. 

  4. GS en omgevingsdiensten: Zorg dat het belang van preventie, zoals dat naar voren komt in het provinciale VTH-beleid, wordt geborgd in de praktijk. 
    De provincie acht voor de realisatie van haar nalevingsdoelstelling preventie van belang, maar heeft hier in haar aansturing weinig aandacht voor. Daarom is van belang dat de provincie en omgevingsdiensten met elkaar in gesprek gaan over hun visie op en ideeën over preventie, hier afspraken over maken en hier uiteindelijk verantwoording over afleggen.
     
  5. a. PS: Hou oog voor het realiseren van de doelen van VTH en
        bevraag GS kritisch als deze niet behaald worden. 
    b. GS: Besteed in het provinciale jaarverslag aandacht aan
        de realisatie van de VTH-doelen. 
        PS hadden de afgelopen jaren voornamelijk aandacht voor
        de VTH-taken bij incidenten. Dit is begrijpelijk, maar staat
        in contrast met de aandacht die er was voor het niet behalen
        van doelen. GS kunnen dit faciliteren door niet 
    alleen in het
        jaarverslag VTH aandacht te besteden aan de realisatie van VTH-doelen,
        maar deze informatie 
    te integreren in de provinciale jaarstukken
        waarin zij rapporteren over het realiseren van ‘een
        goede leefomgeving’. 

  6. GS: Evalueer over twee jaar of de herpositionering van de VTH-taken de verwachte verbeteringen met zich mee brengt. Momenteel is de provincie bezig met een herpositionering van haar VTH-taken waarbij zij de verantwoordelijk bij twee omgevingsdiensten legt. GS verwachten veel van deze herpositionering bijvoorbeeld een meer eenduidige aansturing en verbetering van de kwaliteit en efficiency van de uitvoering. Dit maakt het des te belangrijker om na verloop van tijd te kijken of deze herpositionering ook oplevert wat GS hiervan verwachten. 

  7. GS en omgevingsdiensten: Ga in gesprek met elkaar over de passende afstand tot casussen en de uitvoering, in achtnemende elkaars verantwoordelijkheden. 
    De voorgestane afstand van de uitvoering vraagt van de provincie om vertrouwen in de omgevingsdiensten en omgevingsdiensten dienen dit vertrouwen ook te winnen en te behouden. Er zullen altijd ontwikkelingen zijn, bijvoorbeeld incidenten, die van invloed zijn op dat vertrouwen. Door het nu te hebben over de passende afstand tot de uitvoering, wordt voorkomen dat dit onder druk komt te staan bij een incident of calamiteit. Dit dialoog is belangrijk om te voeren omdat die voorgestane afstand van betekenis is voor een onafhankelijke uitvoering van VTH.

  8. PS: Verzoek GS een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de implementatie van de aanbevelingen.

 

Een complexe verhouding

Het onderzoek naar vergunningverlening, toezicht en handhaving Gelderland is op woensdag 13 november aangeboden aan de voorzitter van de open agenda van Provinciale Staten. 

Op 15 januari gaven we een presentatie tijdens de beeldvormende bijeenkomst over de uitkomsten van het onderzoek. Op 12 februari vond de oordeelsvormende bespreking plaats. U kunt de bespreking hier terugkijken. Besluitvorming over het onderzoek vond plaats op 4 maart 2020. U kunt de vergadering hier terugkijken. Alle aanbevelingen uit het rapport zijn overgenomen.