Meerwaarde in goede en slechte tijden
De Rekenkamer Oost-Nederland onderzocht hoe de provincie Gelderland haar rol als toezichthouder op de gemeentefinanciën invult. Dit onderwerp was aangereikt door de Staten.
Context
Meerdere gemeenten in Gelderland hebben financiële problemen door verliezen op de grondexploitaties. Dit zijn vooral gemeenten die in het verleden zelf grond aankochten, ontwikkelden en gebruikten of verkochten (actief grondbeleid) en daarbij risico’s namen. Door de dalende vraag naar woningen en bedrijventerreinen moeten gemeenten deze gronden soms fors afwaarderen. In 2010 en 2011 boekten de Gelderse gemeenten voor circa € 530 miljoen aan verliezen op grond af.
Gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor hun financieel beleid. Ze maken jaarlijks een begroting die inzicht moet geven in het financiële beleid en die in evenwicht moet zijn, ook voor de komende jaren. De provincie heeft een wettelijke taak om daar toezicht op te houden.
Conclusie
De Rekenkamer Oost-Nederland onderzocht hoe de provincie Gelderland haar rol als toezichthouder op de gemeentefinanciën invult. Vanwege de actualiteit concentreerden we ons op de gemeentelijke grondexploitaties als onderdeel van het gehele toezicht.
Wij concluderen dat de provincie behaalde het doel van financieel toezicht, namelijk het voorkomen van artikel 12-gemeenten*. De provincie baseert zich bij het financieel toezicht vooral op openbare informatie. Voor het tijdig signaleren van problemen vanuit toezicht zoals bij de gemeentelijke grondexploitaties, heeft ze meer informatie en diepgaander inzicht nodig. Door de economische crisis is er veel aandacht voor de toezichtrol van de provincie. Volgens de Rekenkamer levert financieel toezicht niet alleen in slechte tijden maar ook in goede tijden toegevoegde waarde. Veel gemeenten stelden immers hun woningbouwplannen vast en kochten grond toen de crisis nog niet was begonnen. De provincie kan haar meerwaarde verder vergroten door bijvoorbeeld gemeenteraden nog proactiever te informeren. Provinciale Staten mogen haar controlerende rol bij het financiële toezicht actiever oppakken, bijvoorbeeld door meer informatie van Gedeputeerde Staten te vragen.
*Artikel 12
In artikel 12 van de Financiële verhoudingswet is geregeld dat een gemeente met een langdurig begrotingstekort extra geld kan krijgen uit het Gemeentefonds. Alle gemeenten betalen aan deze aanvullende uitkering mee.
Doel financieel toezicht behaald
Met financieel toezicht wil de provincie voorkomen dat gemeenten een beroep doen op artikel 12 en extra geld krijgen uit het Gemeentefonds ten koste van andere gemeenten. Dit doel behaalde de provincie Gelderland. Er was in 2012 één artikel-12 gemeente. Wel blijkt dat meerdere Gelderse gemeenten het financieel zwaar hebben door hun grondexploitaties. In het onderzoek kwam de vraag ‘kon de provincie dit als toezichthouder voorkomen?’ naar voren.
Diepgaander inzicht voor tijdig signaleren problemen
De Rekenkamer meent dat de provincie met de beschikbare capaciteit en expertise de financiële problemen met grondexploitaties niet kon voorkomen. De provincie vertrouwt voor het financieel toezicht op de juistheid en volledigheid van informatie gemeenten aanleveren. En doet geen diepgaand onderzoek naar grondexploitaties. Wel doet Gelderland, in vergelijking met andere provincies, de meest uitgebreide toets hierop. Als de provincie in de toekomst dit soort problemen tijdig wil signaleren, is daarvoor echter nog diepgaander onderzoek nodig. De Rekenkamer geeft Gedeputeerde Staten als overweging mee om de kennis, bijvoorbeeld over risicovolle thema’s als de grondexploitaties en PPS-constructies, te bundelen door ver(der)gaande samenwerking tussen provincies. Ook is het raadzaam dat de toezichthouders hun contacten met accountants en provinciale beleidsafdelingen verdiepen, zodat ze beschikken over meer informatie zonder de toezichtlast bij gemeenten te verzwaren.
Meerwaarde in goede en slechte tijden
Door de economische crisis is er veel aandacht voor de toezichtrol van de provincie. Volgens de Rekenkamer levert financieel toezicht niet alleen in slechte tijden maar ook in goede tijden toegevoegde waarde. Veel gemeenten stelden immers hun woningbouwplannen vast en kochten grond toen de crisis nog niet was begonnen. De provincie kan haar meerwaarde verder vergroten door bijvoorbeeld gemeenteraden nog proactiever te informeren. Zij zijn immers als eerste aan zet bij de controle op de gemeentefinanciën.
PS mogen controlerende rol ruimhartig oppakken
Provinciale Staten hebben een controlerende rol bij de uitvoering van het financieel toezicht. De Rekenkamer raadt Provinciale Staten in haar onderzoek aan om haar controlerende rol actief op te pakken en de huidige afspraken met Gedeputeerde Staten over de informatievoorziening te heroverwegen.
Overwegingen voor Provinciale Staten
- PS hebben bij het financieel toezicht een controlerende rol. Er zijn geen redenen om deze niet ruimhartig in te vullen. De wet biedt hier ruimte voor en niemand anders dan PS heeft deze verantwoordelijkheid.
- Heroverweeg de huidige afspraken met GS over de informatievoorziening.
- Bij het herstellen van het evenwicht tussen vraag en aanbod bij woningbouw en bedrijventerreinen neemt regionale afstemming een belangrijke plaats in. In de casestudie zetten gemeenten vraagtekens bij het functioneren van deze regionale afstemming. Verder komt naar voren dat er sprake is van overcapaciteit en dat er in het verleden niet altijd realistische prognoses zijn gehanteerd door gemeenten. Wij geven PS in overweging om nog actiever te sturen op herstel van het evenwicht.
Overwegingen voor Gedeputeerde Staten
- De rekenkamer onderstreept het belang van een regelmatige evaluatie van het gevoerde financiële toezicht. Ga daarbij na of het financieel toezicht inhoudelijk voldoende meerwaarde oplevert voor provincie en gemeente(rade)n en of het toezicht slaagt in het tijdig signaleren van problemen.
- Bepaal de gewenste en noodzakelijke diepgang van het toezicht – en de daarvoor benodigde capaciteit en expertise – om toekomstige problemen vroegtijdig te kunnen signaleren. We geven in overweging om de benodigde kennis te bundelen door ver(der)gaande samenwerking tussen provincies, bijvoorbeeld voor complexe thema’s als grondexploitaties en PPS-constructies.
- Informeer de gemeenteraden proactiever over (de resultaten van) het financieel toezicht.
- Intensiveer de contacten met accountants en interne beleidsafdelingen om zo – zonder de toezichtlast voor gemeenten te verhogen – meer informatie dan alleen de openbare informatie van gemeenten bij de oordeelsvorming te kunnen betrekken.
- Faciliteer proactief het contact tussen gemeenten onderling om gegevens (bijvoorbeeld de parameters bij grondexploitaties) en best practices uit te wisselen.
Aanbieding: 13 november 2013 aanbieding van het rapport ‘Gelders financieel toezicht: meerwaarde in goede en slechte tijden’.
GS-reactie: 28 januari 2014 GS-reactie op het rapport ‘Gelders financieel toezicht: meerwaarde in goede en slechte tijden’.
Technische briefing: 5 februari 2014 presentatie van het rapport ‘Gelders financieel toezicht: meerwaarde in goede en slechte tijden’.
Behandeling commissie: 5 februari 2014 behandeling in de commissie Algemeen bestuur, Financiën en Welzijn.
Besluitvorming: 26 februari 2014 vond de besluitvorming in PS plaats.
Wat betreft de overwegingen voor PS wordt tot de volgende uitwerking besloten:
- GS te verzoeken jaarlijks een rapportage over de uitkomsten van het gevoerde toezicht op begroting en meerjarenbegroting van Gelderse gemeenten aan Provinciale Staten te sturen. En deze rapportage te agenderen in de commissie Algemeen Bestuur, Financiën en Welzijn.
- GS te vragen om (on)mogelijkheden van de door de Rekenkamer bedoelde sturing alsmede de implicaties daarvan op de financiële positie van de gemeenten te onderzoeken en Provinciale Staten hierover te rapporteren.
Daarnaast besluiten PS om:
- Met instemming kennis te nemen van de reactie van GS op de overwegingen die aan GS zijn geadresseerd.
- Voor het overige het rapport van Rekenkamer Oost-Nederland voor kennisgeving aan te nemen.
Presentaties van ons rapport
Gevraagd presentaties over dit onderzoek te verzorgen bij:
- het landelijk vakberaad gemeentefinanciën (ambtelijk overlegorgaan met vertegenwoordigers uit VNG, IPO, BZK, Rfv en alle provincies) en
- Sirius (studievereniging voor bestuurskunde van Universiteit Twente).
Persaandacht voor ons rapport
Aandacht voor ons onderzoek op onder meer:
- de website van Omroep Gelderland en
- de website van Binnenlands Bestuur.
Wijzigingen naar aanleiding van ons rapport
De Staten hebben – naar aanleiding van onze aanbevelingen – Gedeputeerde Staten in de vergadering van 26 februari 2014 verzocht om jaarlijks te rapporteren over de uitkomsten van het gevoerde toezicht op begroting en meerjarenbegroting van Gelderse gemeenten. Gedeputeerde Staten hebben hier maart 2014 voor het eerst gevolg aan gegeven door een toezichtsverslag en factsheet naar Provinciale Staten te sturen.
Gedeputeerde Staten geven in haar Eindbalans 2011-2015 (januari 2015) ook aan dat zij de periodieke informatievoorziening aan PS mede op basis van ons rapport hebben versterkt (p. 113).