Van gedachten wisselen
De provincie Overijssel betrekt burgers bij haar plannen voor reconstructie van wegen. De Rekenkamer Oost-Nederland heeft onderzocht hoe de provincie dit doet. Zij concludeert dat het participatieproces in de twee onderzochte projecten overwegend effectief was. Beide projecten bevatten elementen die goed zijn gegaan en elementen waaruit lessen te trekken zijn. Deze lessen kunnen gebruikt worden voor het vormgeven van burgerparticipatie in toekomstige projecten. Dat schrijft de Rekenkamer Oost-Nederland in haar onderzoek Van gedachten wisselen.
De Rekenkamer heeft voor het onderzoek naar burgerparticipatie twee provinciale wegen nader onder de loep genomen: de N34 tussen de Witte Paal en de grens van Drenthe en de N348 tussen Raalte en Ommen. In beide gevallen had de provincie een regierol en heeft ze samengewerkt met gemeenten. De Rekenkamer ziet in de onderzochte projecten dat er aandacht is voor burgerparticipatie, waarbij de provincie burgers op verschillende momenten en manieren bij de besluitvorming over infrastructurele projecten betrekt. In beide projecten is duidelijk dat de inbreng van burgers invloed heeft op de plannen van de provincie. Ook in het beleid heeft de provincie Overijssel aandacht voor burgerparticipatie. In het beleid zijn doelstellingen opgenomen, hebben PS een participatiecode vastgesteld en zijn er ambtelijke richtlijnen voor burgerparticipatie.
De manier waarop de provincie burgers betrekt, is getoetst aan de spelregels van de Nationale Ombudsman. De Rekenkamer trekt daaruit de conclusie dat de participatieprocessen overwegend effectief waren, omdat vooraf nagedacht is over wie betrokken moesten worden, de informatievoorziening vaak goed is, burgers intensief werden betrokken vanaf de planvormingsfase en omdat de ruimte voor inbreng van burgers is duidelijk gemaakt. Ondanks dat de participatieprocessen overwegend effectief waren, levert het onderzoek ook lessen op voor toekomstige projecten. Zo kan een continue en zorgvuldige communicatie met burgers er voor zorgen dat het opgebouwde vertrouwen in de provincie blijft. Dat vertrouwen kan worden geschaad door veelvuldig te wisselen van projectleider. Een andere belangrijke les is dat ideeën van burgers beter benut kunnen worden wanneer burgers vroegtijdig worden betrokken. Dit zorgt ook voor meer draagvlak. Een laatste les is dat door na afloop terug te blikken op het proces en door het delen van ervaringen in de organisatie, de inbreng van burgers in toekomstige projecten beter georganiseerd kan worden.
Een belangrijke aanbeveling van de Rekenkamer is om de lessen op te nemen in de richtlijnen en deze door het college van GS vast te laten stellen zodat ze het juiste gewicht krijgen. Om de richtlijnen actueel te houden adviseren we ook om de lessen die uit andere projecten volgen daarin op te nemen.
Hoofdconclusie
GS en PS hebben veel aandacht voor burgerparticipatie. Uit de onderzochte casussen blijkt dat de provincie ook in de praktijk aandacht heeft voor burgerparticipatie. De inbreng van burgers heeft aanwijsbaar invloed gehad op de besluitvorming. Wanneer we de casussen langs de spelregels van de Nationale Ombudsman leggen, stellen we vast dat het participatieproces overwegend effectief was. Beide casussen bevatten elementen die goed en minder goed zijn gegaan. Hieruit zijn lessen te trekken voor het vormgeven van burgerparticipatie in toekomstige projecten.
Deelconclusie 1: veel aandacht voor burgerparticipatie
GS en PS hebben veel aandacht voor burgerparticipatie in de vorm van doelstellingen in de omgevingsvisie en P&C-documenten, een participatiecode en aangenomen moties over burgerparticipatie. De informatievoorziening aan PS over de twee casussen was vooral gericht op inhoudelijke voortgang en meestal niet specifiek op burgerparticipatie. De vormgeving van het participatieproces gebeurt op basis van ervaring binnen de organisatie. In de casussen zien we dat er aandacht is voor burgerparticipatie, waarbij de provincie burgers op verschillende momenten en manieren bij de besluitvorming over infrastructurele projecten betrekt. In beide casussen is duidelijk dat de inbreng van burgers invloed heeft op de plannen van de provincie.
Deelconclusie 2: overwegend effectieve participatieprocessen bij de twee casussen
Wanneer we de casussen langs de spelregels van de Nationale Ombudsman leggen, stellen we vast dat het participatieproces overwegend effectief was. Beide casussen bevatten ook elementen goed en minder goed zijn gegaan. Hieruit zijn lessen te trekken voor het vormgeven van burgerparticipatie in toekomstige projecten.
- In beide casussen is vooraf nagedacht over wie betrokken moeten worden. Bij één casus bleek de doelgroepselectie aanvankelijk te smal.
- De tevredenheid over de communicatie verschilt per casus en per fase. Er is waardering voor de opzet van informatieavonden. De informatievoorziening is vaak goed, maar bij één casus niet doorlopend. De informatievoorziening voor burgers met de directe belangen kan beter.
- Wisseling van (meestal extern ingehuurde) projectleiders heeft een negatieve invloed op het participatieproces.
- Burgers worden intensief betrokken vanaf de planvormingsfase. Bij één casus waren op dat moment al principeoplossingen vastgelegd waardoor de ruimte voor inbreng beperkt werd.
- De rol van burgers is in één casus vooraf expliciet gemaakt. De ruimte voor inbreng van burgers is duidelijk gemaakt in beide casussen. Buiten deze invloedruimte voor burgers blijkt er op verzoek van de wethouder alsnog meer mogelijk.
- In beide casussen vindt regelmatig terugkoppeling plaats naar burgers over hun inbreng. De beantwoording van zienswijzen is soms procesmatig.
- In beide casussen is het participatieproces niet geëvalueerd.
Aanbevelingen en lessen
1. Verzoek GS de interne richtlijnen te formaliseren en daarbij aan te sluiten bij de participatiecode die door PS is vastgelegd.
2. Verzoek GS gebruik te maken van de lessen uit de casussen voor het uitwerken van de geformaliseerde richtlijnen voor burgerparticipatie bij infrastructurele projecten en voor de uitvoering van burgerparticipatie in de praktijk. De lessen uit de praktijk zijn:
- Door voorafgaand aan het participatieproces een accurate stakeholdersanalyse uit te voeren en het participatieproces te richten op een brede groep betrokkenen, voorkom je dat burgers over het hoofd worden gezien. Lokale bewonersgroepen kunnen een belangrijke rol spelen. Wanneer er geen lokale bewonersgroep actief is, is een extra inspanning nodig om individuele burgers te bereiken.
- Of een externe voorzitter bij participatiebijeenkomsten zinvol is, is afhankelijk van het type bijeenkomst.
- Een continue en zorgvuldige informatievoorziening aan burgers is belangrijk, ook na de planvormingsfase en in nieuwsluwe periodes. Dit voorkomt dat eerder opgebouwd draagvlak weer afbrokkelt.
- De impact voor direct betrokkenen is extra groot. Daarom is het belangrijk in de communicatie extra aandacht aan hen te besteden.
- Een duidelijk aanspreekpunt voor burgers en continuïteit in de projectorganisatie dragen bij aan een goede communicatie. Wisselingen van projectleiders hebben een negatieve invloed op het participatieproces en het draagvlak bij burgers.
- Door burgers in een vroeg stadium te betrekken bij de planvorming wordt de meedenkkracht van de burger benut en is de ruimte voor inbreng het grootst.
- Helderheid scheppen over de rol van de burger en ruimte voor inbreng tijdens verschillende fasen van de planvorming voorkomt onbegrip bij de burger over het kunnen beïnvloeden van de planvorming. De rol en ruimte voor inbreng moet voorafgaand aan het participatieproces worden afgewogen om te voorkomen dat deze tijdens het proces nog wijzigen.
- Een zorgvuldige terugkoppeling van de inbreng van burgers en een inhoudelijke beantwoording van zienswijzen draagt eraan bij dat burgers zich gehoord voelen.
- Door tijdens het proces te evalueren met burgers kan het lopende participatieproces nog verbeterd worden. Het delen van ervaringen met burgerparticipatie in de provinciale organisatie, bijvoorbeeld in de vorm van best practices, kan een effectievere uitvoering van toekomstige participatieprocessen bevorderen.
3. Verzoek GS participatieprocessen structureel te evalueren en de resultaten, indien relevant, te verwerken in de geformaliseerde richtlijnen voor burgerparticipatie zodat het een actueel en levend document blijft.
4. Verzoek GS een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de implementatie van de aanbevelingen.
Het rapport met conclusies en aanbevelingen is op woensdag 8 november aangeboden aan de Commissaris van de Koning.
Begin februari 2018 is de bestuurlijke reactie van het College van Gedeputeerde Staten ontvangen. Deze reactie kunt u hier vinden, evenals ons nawoord.
Op 7 maart 2018 stelden Provinciale Staten het concept statenvoorstel geamendeerd vast. De conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer zijn daarmee overgenomen, met uitzondering van de eerste aanbeveling die deels gewijzigd is. Het besluit vindt u hier en het amendement hier.