Opdrachtgeverschap BRZO-Omgevingsdienst Overijssel

Sinds 2013 hebben provincies de rol als opdrachtgever voor de omgevingsdienst die de uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving doet bij majeure risicobedrijven. Deze bedrijven vallen onder het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO). De rekenkamer heeft onderzocht hoe de provincie Overijssel haar opdrachtgeversrol voor de zogenaamde BRZO-omgevingsdienst heeft ingevuld.

Verspreid over Overijssel zijn er 15 majeure risicobedrijven waar veel gevaarlijke stoffen zijn geproduceerd, verwerkt en/of opgeslagen. Aan deze bedrijven worden bijzondere eisen gesteld om zware ongevallen te voorkomen en te beheersen. Dit is vastgelegd in het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO). De provincie Overijssel is bestuurlijk verantwoordelijk voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij 5 majeure risicobedrijven. Vanaf 2016 breidt deze verantwoordelijkheid zich uit tot alle majeure risicobedrijven*.

Figuur: spreiding BRZO-bedrijven over Overijssel

Het rijk, provincies en gemeenten hebben met elkaar afgesproken om de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven te bundelen bij zes op afstand geplaatste omgevingsdiensten (de zogenoemde BRZO-omgevingsdiensten). Dit betekent dat de provincie Overijssel bestuurlijk eindverantwoordelijk is, maar de uitvoering van de vergunningverlening, handhaving en toezicht bij majeure risicobedrijven wordt gedaan door de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN)**.

De Rekenkamer Oost-Nederland is kritisch over het Overijssels opdrachtgeverschap voor de BRZO-omgevingsdienst: de feitelijke uitvoering is niet op afstand geplaatst, het opdrachtgeverschap wordt indirect ingevuld en er is onduidelijkheid over de opdracht. Dit vraagt van GS een herziening van het opdrachtgeverschap. Hier zijn onze aanbevelingen dan ook op gericht.

Dit onderzoek is ook in Gelderland uitgevoerd, onderstaande tabel bevat een vergelijking op enkele punten:

*Bij majeure risicobedrijven worden op grote schaal gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, verwerkt en/of opgeslagen. Eventuele fouten en gebreken bij deze bedrijven kunnen leiden tot zware ongelukken met grote gevolgen voor mens en milieu. Dergelijke bedrijven vallen onder een speciaal regime: het BRZO. BRZO staat voor Besluit risico’s zware ongevallen. Het doel van het BRZO is het voorkomen en beheersen van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn. Het BRZO stelt eisen aan bedrijven op het gebied van milieu/externe veiligheid, arbeidsveiligheid en voorbereiding op rampenbestrijding.

Daarnaast zijn er bedrijven die vallen onder categorie 4 van de Richtlijn Industriële Emissies (de zogenoemde RIE 4-bedrijven). Deze richtlijn bevat een indicatieve lijst van de belangrijkste verontreinigende stoffen waarmee de vergunningverlening in geval van uitstoot naar lucht, water of bodem rekening moet houden. Het gaat hier om chemische industrie met een uitstoot boven een bepaalde waarde.

BRZO-bedrijven en RIE 4-bedrijven worden samen majeure risicovolle bedrijven genoemd. In Overijssel waren er op het moment van onderzoek 15 majeure risicovolle bedrijven. Dit waren allen BRZO-bedrijven. RIE 4-bedrijven waren er naar weten van de provincie niet.

**De achterliggende reden daarvan is dat bundeling van expertise en ervaring noodzakelijk wordt geacht voor een kwalitatieve en efficiënte uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven. Daarnaast wilde men zo een ‘level playing field’ voor majeure risico-bedrijven te creëren. Een level playing field houdt in dat het voor een majeur risicobedrijf niet uit moet maken waar zij is gevestigd en welke BRZO-omgevingsdienst de vergunningverlening, toezicht en handhaving doet – de aanpak zou hetzelfde moeten zijn.

Hier vindt u de conclusies van het onderzoek ‘Een majeure opdracht, Overijssel als opdrachtgever voor de BRZO-omgevingsdienst’.

Hoofdconclusie
De provincie Overijssel heeft het opdrachtgeverschap voor de BRZO-omgevingsdienst weinig adequaat ingevuld: de feitelijke uitvoering is niet op afstand geplaatst, het opdrachtgeverschap wordt indirect ingevuld en er is onduidelijkheid over de opdracht. Dit vraagt van GS een herziening van het opdrachtgeverschap, mede in het licht van de uitbreiding van het bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven. Dit vraagt van PS een actieve invulling van het horizontale toezicht.

Deelconclusie Feitelijke uitvoering niet door ODRN
De provincie Overijssel heeft (vanwege de netwerk-constructie) geen capaciteit en expertise overgeheveld naar de omgevingsdiensten, maar deze in huis gehouden. De feitelijke uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij Overijsselse majeure risicobedrijven wordt daardoor in de praktijk gedaan door de provincie en niet door de BRZO-omgevingsdienst. Een dergelijke organisatie is niet naar de geest van de landelijke afspraken. Hierdoor worden beoogde voordelen niet behaald. Deze constructie heeft bovendien voor de ODRN als opdrachtnemer tot gevolg dat zij eindverantwoordelijk is voor de BRZO-uitvoering, maar in Overijssel de feitelijke uitvoering niet doet.

Deelconclusie Indirect opdrachtgeverschap
Door het verstrekken van een mandaat voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven en daar instructies bij te geven is er in formele zin een directe lijn ontstaan tussen en sturing gegeven van GS naar de directeur van de ODRN. Echter, in de praktijk loopt het opdrachtgeverschap indirect (via de Overijsselse omgevingsdiensten) waardoor onduidelijkheid over de sturing ontstaat. De complexe organisatiestructuur is debet aan de onduidelijkheid: er bestaan verschillende beelden over het opdrachtgeverschap en kennis is gefragmenteerd.

Deelconclusie Onduidelijkheid over jaarlijkse opdracht
De provincie geeft aan met het jaarprogramma vergunningverlening, toezicht en handhaving een duidelijke opdracht aan de ODRN te geven. Dit is VTH-breed programma waarin – behalve over het aantal inspecties en uren – geen specifieke informatie over de BRZO-taak staat. In documenten die betrekking hebben op het opdrachtgeverschap is geen aandacht voor de toepassing van de landelijke kwaliteitscriteria (in de uitvoering is hier wel aandacht voor). De provincie heeft geen prestatie-indicatoren met de ODRN afgesproken waarop zij zich moet verantwoorden. De ODRN geeft aan dat zij afspraken over de jaarplanning niet beschouwt als een duidelijke opdracht.

Deelconclusie Rol PS
De uitbreiding van het bevoegd gezag en de nog op te stellen verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving vragen om een actieve invulling van het horizontaal toezicht door PS. Het is belangrijk om de informatievoorziening aan PS daarop aan te passen.

De Rekenkamer doet Provinciale Staten de volgende aanbevelingen:

1. Maak rechtstreeks afspraken met de ODRN over de wijze van samenwerking en de rechten en plichten over en weer. Hierbij zou tenminste aandacht moeten zijn voor kwaliteit, financiën, monitoring en evaluatie, communicatie, samenwerking en overleg.
2. Verstrek jaarlijks een specifieke, inhoudelijk uitgewerkte opdracht aan de ODRN. Hierin kunnen activiteiten, prioriteiten, accenten en projecten voor betreffend jaar opgenomen worden. Er zou hierin niet alleen aandacht moeten zijn voor de kwantitatieve aspecten van de opdracht (bijvoorbeeld het aantal inspecties), maar ook voor de kwaliteit van de uitvoering.
3. Inventariseer en verken de mogelijkheden van de uitvoeringsorganisatie. Hierbij zou in ieder geval de situatie waarbij vergunningverleners en inspecteurs overgaan naar de BRZO-omgevingsdienst meegenomen moeten worden.
4. Verzoek GS om de gevolgen van de uitbreiding van het bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven in beeld te brengen. Dit kan bijvoorbeeld door het herhalen van de nulmeting uit 2013 bij deze bedrijven.
5. Verzoek GS om overleg met de provincie Gelderland en de ODRN te organiseren om de samenwerking te versterken. Het doel daarvan is om kennis en expertise meer te bundelen dan tot nu toe gebeurd en om de opdracht aan de ODRN zoveel mogelijk af te stemmen, om zo een ‘level playing field’ voor majeure risicobedrijven in Oost-Nederland te borgen.
6. Stem als PS af of er behoefte is om specifiek over majeure risicobedrijven te worden geïnformeerd door GS. De uitbreiding van de provinciale bevoegdheid geeft daar aanleiding toe.
7. Verzoek GS een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de implementatie van de aanbevelingen.

Het rapport is op de vergadering van 7 oktober 2015 aangeboden aan Provinciale Staten van Overijssel. Op woensdag 28 oktober is door de Rekenkamer een presentatie (technische briefing) gegeven.

In een brief aan PS gaven GS op 3 november 2015 een reactie op de aanbevelingen.

Op woensdag 25 november 2015 is het rapport besproken in de commissie Milieu en Energie. Op woensdag 9 december 2015 hebben PS Overijssel de conclusies en aanbevelingen van het rekenkamerrapport overgenomen.