De Rekenkamer Oost-Nederland onderzocht hoe de provincie Overijssel omgaat met grondverwerving en welke risico’s zij daarbij loopt. Het thema was aangereikt door de Staten.
Context
Provincies hebben regelmatig grond nodig om beleidsdoelen te kunnen realiseren. Bijvoorbeeld voor het aanleggen van wegen en fietspaden en het ontwikkelen van natuur. De laatste jaren hebben de provincies een grotere rol en meer bevoegdheden gekregen voor het realiseren van regionale ruimtelijke projecten. Hierdoor kunnen provincies een actievere rol spelen als het gaat om grondverwerving. Naast de voordelen, brengt deze actievere rol ook risico’s met zich mee. Zo kunnen provincies bijvoorbeeld te hoge prijzen betalen voor grond of te veel grond aankopen. Ook kunnen provincies met een relatief grote grondvoorraad blijven zitten omdat de grond lastig verkocht kan worden. De Rekenkamer heeft onderzocht op welke wijze de provincie Overijssel gronden (laten) verwerven en of dit op effectieve, efficiënte en legitieme wijze gebeurt. We hebben specifiek gekeken naar een drietal projecten: N340/N48, Revolving Fund en IJsseldelta-Zuid.
Conclusie
Op basis van het onderzoek concluderen we dat de provincie Overijssel op zorgvuldige wijze invulling geeft aan de grondverwerving voor provinciale doelen. De provincie heeft het beleid voor grondverwerving goed uitgewerkt. Bij de drie onderzochte projecten was de grondverwerving effectief in de zin dat het de provincie lukte om de beoogde gronden binnen de tijdsplanning te kopen. De grondverwerving was efficiënt in de zin van dat de provincie veel doet om risico’s die zij loopt te beperken bijvoorbeeld door van te voren het beschikbare budget vast te stellen en een risicoparagraaf op te stellen. De legitimiteit van de grondverwerving was in orde: de provincie houdt zich aan haar eigen beleid en regelgeving bij grondverwerving, de dossiers van de onderzochte projecten zagen en doorgaans compleet uit en de verantwoording over grondverwerving richting Provinciale Staten is goed.
*Effectiviteit, efficiëntie en legitimiteit
Effectiviteit
Grondbeleid is geen einddoel op zich, maar een middel om andere doelen te kunnen bereiken. Dit maakte het lastig om de effectiviteit van grondbeleid vast te stellen, omdat de vraag of de andere doelen bereikt worden als regel ook van andere zaken afhangt. We hebben in het onderzoek daarom de nadruk gelegd op effectiviteit in ‘enge zin’ dus in hoeverre de doelen die gesteld worden binnen het grondbeleid worden gehaald.
Efficiëntie
Bij efficiëntie van de grondverwerving gaat het om de inzet van financiële middelen, overtollige en/of ruilgronden, tijd en inspanning/menskracht.
Legitimiteit
Bij legitimiteit van grondverwerving gaat het om de vraag of de provincie bij de uitvoering van het beleid zich aan de normen houdt die gelden voor het gebruik van de instrumenten. Dat kunnen normen zijn uit het eigen beleid, maar ook normen op basis van regelegeving of hoger beleid. Verder kunnen de normen betrekking hebben op de positie van de uitvoerder, maar ook op de positie van de uitvoerder ten opzichte van de burgers. Binnen legitimiteit zit tenslotte ook een verantwoordingscomponent (transparantie).
De hoofdconclusie van ons onderzoek is dat de provincie Overijssel op zorgvuldige wijze invulling geeft aan grondverwerving voor provinciale doelen.
Beleid goed uitgewerkt
De provincie Overijssel koopt vooral grond voor infrastructuur en natuur. Zij heeft haar beleid voor grondverwerving goed uitgewerkt. In het beleid staat bijvoorbeeld duidelijk wanneer en volgens welke regels de provincie gronden koopt. Wel zou de provincie voor de toekomst nog kunnen verduidelijken of zij bij natuurdoelen grond blijft kopen of dit wellicht ook op een andere manier wil realiseren, bijvoorbeeld door particulier natuurbeheer.
Effectieve en efficiënte grondverwerving
De grondverwerving van de provincie is effectief. Het lukt de provincie Overijssel om voor de drie onderzochte projecten gronden te kopen. En uit de projecten blijkt dat dit tot nu toe binnen de gemaakte tijdsplanning is gelukt. Ook is de grondverwerving efficiënt. De provincie beperkt de risico’s die zij loopt door bijvoorbeeld van te voren het beschikbare budget vast te stellen, bandbreedtes voor transactieprijzen vast te leggen en een risicoparagraaf op te stellen waarin financiële risico’s worden toegelicht.
Legitimiteit in orde
De legitimiteit van de grondverwerving (mate waarin de provincie zich in de praktijk houdt aan haar eigen beleid en regelgeving bij grondverwerving) blijkt in orde. Zo stelt de provincie altijd een verwervingsplan voor grondaankoop op en lijken de mandateringsregelingen goed gehanteerd te worden. Ook verloopt de verantwoording over grondverwerving richting Provinciale Staten goed. En daarnaast zien de dossiers van de onderzochte projecten er doorgaans compleet uit.
Op basis van het onderzoek hebben we 16 aanbevelingen voor PS en GS gedaan. Deze aanbevelingen hebben betrekking op de volgende aspecten: beleid voor grondverwerving, effectiviteit van de grondverwerving, efficiëntie van de grondverwerving en legitimiteit van de grondverwerving.
Beleid voor grondverwerving
1. Groene doelen en actief grondbeleid: geen automatisme (voor PS)
Geef GS de opdracht een afwegingskader op te stellen dat ingaat op de vraag wanneer actief grondbeleid (grondverwerving) en wanneer andere instrumenten zoals particulier natuurbeheer worden ingezet om natuurdoelstellingen te bereiken. En stel dit afwegingskader na discussie in de staten vast in het provinciale grondbeleid.
Efficiëntie van de grondverwerving*
2. Revolving fund budget naar beneden bijstellen (voor PS)
We geven in overweging het RF-budget naar beneden bij te stellen, gezien het feit dat het plafond van € 22 miljoen tot nu toe ruim niet bereikt wordt.
3. Verdere versterking team Grondzaken (voor GS)
We geven in overweging al het provinciale grondbeleid onder te brengen in het team Grondzaken, dus ook dat deel dat nu nog bij de Eenheid Natuur en Milieu ligt, om zo wellicht nog efficiënter te werk te kunnen gaan.
Legitimiteit van de grondverwerving**
4. Actualisering verwervingsplannen (voor GS)
Aangezien verwervingsbudget beschikbaar wordt gesteld op basis van een verwervingsplan met als onderbouwing van de kosten een geveltaxatie (globale taxatie), is het aan te bevelen om – zoals dat in ieder geval bij de N340/N48 al gebeurt – de totale kosten na gedetailleerde taxaties en onderhandelingen te blijven monitoren en toekomstscenario’s door te rekenen, en op basis daarvan verwervingsplannen te actualiseren.
5. Mandateringsregelingen uniformeren (voor GS)
Hanteer dezelfde mandateringsregelingen voor alle soorten projecten. Nu ook groene projecten in volle omvang onder de verantwoordelijkheid van de provincie vallen, is er naar onze mening geen reden om verschillende mandateringsregelingen te hanteren voor de verschillende verwervingsopgaven.
6. Adequate dossiervorming (voor GS)
Zorg ervoor dat alle vereiste en relevante stukken in het verwervingsdossier worden opgenomen, waaronder het logboek van onderhandelingen. Het hanteren van een standaard-format kan daarbij nuttig zijn.
*Bij efficiëntie van de grondverwerving gaat het om de inzet van financiële middelen, overtollige en/of ruilgronden, tijd en inspanning/menskracht.
**Bij legitimiteit van grondverwerving gaat het om de vraag of de provincie bij de uitvoering van het beleid zich aan de normen houdt die gelden voor het gebruik van de instrumenten. Dat kunnen normen zijn uit het eigen beleid, maar ook normen op basis van regelgeving of hoger beleid. Verder kunnen de normen betrekking hebben op de positie van de uitvoerder ten opzichte van de overheid, maar ook op de positie van de uitvoerder ten opzichte van de burgers. Binnen legitimiteit zit tenslotte ook een verantwoordingscomponent (transparantie).
Aanbieding: 13 november 2013 aanbieding van het rapport ‘Provinciale aanpak van grondverwerving in Overijssel’.
GS-reactie: 27 november 2013 GS-reactie op ons rapport.
Technische briefing: 4 december 2013 presentatie van het rapport ‘Provinciale aanpak van grondverwerving in Overijssel’.
Behandeling Commissie: 8 januari 2014 behandeling in de Kwaliteit Openbaar Bestuur en Financiën.
Besluitvorming: 22 januari 2014 vond de besluitvorming in PS plaats. 5 van de 6 aanbevelingen zijn overgenomen.
Wijzigingen beleid naar aanleiding van het rapport
Gedeputeerde Staten hebben op 8 juli 2014 – in navolging van een aanbeveling van ons rapport en met het oog op een betere aansluiting op de Nota instrumenten Grondbeleid en de uitvoeringspraktijk – besloten tot een wijziging van de mandatering van bevoegdheden voor aan- en verkopen van onroerende zaken (zie p. 4 GS-besluitenlijst).
Persaandacht voor het rapport
Aandacht voor ons onderzoek op de website van Cobouw (online informatieportal voor de bouw).