Drinkwaterbronnen grondig beschermd?
Schoon drinkwater is van groot belang voor de volksgezondheid. In Gelderland en Overijssel wordt drinkwater gemaakt uit grondwater. Alle overheden hebben de plicht om het grondwater te beschermen. De Rekenkamer Oost-Nederland onderzocht of de regels van de provincies Gelderland en Overijssel en het toezicht daarop voldoende bescherming bieden. Zij constateert in haar rapport ‘Drinkwaterbronnen grondig beschermd?’ dat de kwaliteit van het grondwater nog niet overal voldoet aan de eisen. De conclusie is dat de provincie Overijssel beperkt toezicht heeft gehouden op de naleving van milieuregels, maar dat nu wil intensiveren. In Gelderland laat de provincie veel ruimte aan gemeenten waardoor de regels van de provincie minder goed doorwerken en het risico op ongewenste activiteiten in beschermde gebieden groter is.
De Rekenkamer Oost-Nederland deed onderzoek naar hoe de provinciale regels werken. Andere inspanningen van de provincie om het grondwater te beschermen, zoals het met andere partijen inventariseren van bedreigingen en op basis daarvan uitvoeren van maatregelen, liet zij buiten beschouwing. Het RIVM doet namelijk al onderzoek hiernaar.
In de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) staat dat achteruitgang van de kwaliteit van waterlichamen, die gebruikt worden voor de drinkwaterwinning, moet worden voorkomen. Een deel van de drinkwaterwinningen in Gelderland en Overijssel voldoet nog niet aan deze doelstelling waaraan in 2027 moet worden voldaan. In de kaart hieronder staat waar wel en waar nog niet wordt voldaan.
Om in de toekomst verzekerd te blijven van schoon drinkwater moet het risico op verontreinigingen zoveel mogelijk worden beperkt. De plicht voor deze bescherming ligt bij alle overheden. Zo bepaalt het Rijk de toelating van bestrijdingsmiddelen en houden gemeenten toezicht op activiteiten binnen bedrijven die een risico vormen voor het drinkwater. De provincies hebben de wettelijke taak om beschermde gebieden aan te wijzen en milieuregels te stellen voor activiteiten in zones rondom drinkwaterwinningen. Deze zones worden gemarkeerd met een blauw bord “grondwaterbeschermingsgebied”. In deze gebieden gelden verboden voor activiteiten die de kwaliteit van het grondwater kunnen verslechteren, zoals het gebruiken van schadelijke stoffen en het diep boren in de bodem. De provincie moet er op toezien dat de regels worden nageleefd. De Rekenkamer Oost-Nederland concludeert dat de provincie Overijssel beperkt toezicht heeft gehouden op de naleving van milieuregels. Dat blijkt vooral uit het zeer beperkte toezicht door de provincie. De provincie heeft inmiddels besloten het toezicht te gaan intensiveren. In de kaart hieronder zijn staan de zones waarbinnen de provincies milieuregels stellen om verontreiniging van het grondwater te voorkomen.
Provincies schrijven ook voor welke nieuwe functies toegestaan kunnen worden in de bestemmingsplannen van gemeenten. Nieuwe bedrijventerreinen, woonwijken en wegen zijn vaak niet toegestaan in zones rond drinkwaterwinningen. Omdat gemeenteraden de bestemmingsplannen vaststellen, zijn de provincies afhankelijk van gemeenten om nieuwe ongewenste functies in zones rond drinkwaterwinningen te voorkomen. De Rekenkamer Oost-Nederland concludeert dat de provincie Gelderland veel ruimte aan gemeenten laat waardoor er in bestemmingsplannen minder goed rekening wordt gehouden met het grondwaterbelang. Het risico op nieuwe functies die schadelijk kunnen zijn voor de drinkwaterwinning is daarmee groter. In de kaart hieronder staan de zones waarbinnen de provincies regels stellen voor grondwaterbescherming in bestemmingsplannen.
Naast specifieke aanbevelingen voor de provincies Gelderland en Overijssel doet de Rekenkamer Oost-Nederland een aantal aanbevelingen waarmee beide provincies de bescherming van het grondwater kunnen verbeteren. Aan de provincies wordt geadviseerd om na te gaan of de nieuwe Omgevingswet mogelijkheden biedt om voor de belangrijkste vervuilingen van het grondwater de regels, waar nodig, aan te scherpen. Ook adviseert de Rekenkamer Oost-Nederland om afspraken te maken met andere toezichthoudende instanties. Deze afspraken moeten bijdragen aan het beter signaleren van ongewenste activiteiten in zones rond drinkwaterwinningen.
Hoofdconclusie
De doelstelling om achteruitgang van de kwaliteit van het grondwater voor de productie van drinkwater te voorkomen, wordt bij een belangrijk deel van de drinkwaterwinningen in Gelderland en Overijssel nog niet gehaald. Een goede bescherming van de kwaliteit van het grondwater is afhankelijk van een keten van partijen, waarbinnen de provincies een belangrijke rol vervullen omdat zij regels stellen in zones rondom waterwinningen. De provincie Gelderland heeft minder oog voor de doorwerking van haar regels in bestemmingsplannen. De provincie Overijssel heeft minder oog voor de naleving van milieuregels, maar wil het toezicht gaan intensiveren. De bekostiging daarvan uit de grondwaterheffing is niet volledig in overeenstemming met de regelgeving.
Deelconclusies
De doelstelling wordt nog niet gehaald
De provincies baseren hun doelstelling uit de Omgevingsvisies op de Kaderrichtlijn Water. Daarin staat dat de achteruitgang van de kwaliteit van waterlichamen, die gebruikt worden voor de drinkwaterwinning, moet worden voorkomen. De kwaliteit van het grondwater voldoet bij 12 van de 20 drinkwaterwinningen in Overijssel en 3 van de 37 drinkwaterwinningen in Gelderland met gebiedsdossiers nog niet aan deze doelstelling. Om vroegtijdig problemen te signaleren wordt in de omgeving van de winningen de grondwaterkwaliteit gemonitord. Daaruit blijkt dat in de omgeving van 29 winningen in Gelderland en in de omgeving van 18 winningen in Overijssel verontreinigingen met een risico voor de drinkwaterwinning zijn gesignaleerd.
Grondwaterbescherming afhankelijk van een keten van partijen
Een goede bescherming van de kwaliteit van het grondwater is afhankelijk van een keten van partijen. De provincies spelen daarbij een belangrijke rol omdat zij regels stellen voor ruimtelijke ontwikkelingen die door moeten werken in bestemmingsplannen en milieuregels stellen voor activiteiten in beschermingszones rondom waterwinningen. De Omgevingswet biedt nieuwe mogelijkheden voor de provincie om het grondwater te beschermen.
Gelderland laat veel ruimte aan gemeenten hoe grondwaterbescherming in bestemmingsplannen wordt meegenomen
Beide provincies overleggen in een vroeg stadium met gemeenten over ruimtelijke plannen waar een provinciaal belang, waaronder het belang van schoon grondwater, in het geding is. De provincie Gelderland laat veel ruimte hoe gemeenten het grondwaterbelang af moeten wegen in bestemmingsplannen. De provincie Overijssel schrijft dwingender voor hoe in bestemmingsplannen het grondwaterbelang zichtbaar moet worden en moet worden afgewogen. Het gevolg is dat de ruimtelijke bescherming van het grondwater in de bestemmingsplannen van Gelderse gemeenten minder doorwerkt dan in de bestemmingsplannen van Overijsselse gemeenten. Het risico dat er nieuwe functies in beschermde gebieden komen die zich niet goed verhouden met de waterwinning is daarmee in Gelderland groter. In beide provincies wordt de verplichte watertoets niet benut om het grondwaterbelang in te brengen.
Overijssel hield beperkt toezicht, maar gaat toezicht intensiveren
Door de provincie Overijssel wordt het risico van het niet naleven van regels in beschermde gebieden voor grondwater laag ingeschat waardoor de intensiteit van het toezicht laag was. De intensiteit van het toezicht in de provincie Gelderland is hoger. Het beperkte toezicht brengt risico’s voor de drinkwaterwinning met zich mee. De provincie Overijssel is voornemens om in 2019 het toezicht te gaan intensiveren. De bekostiging daarvan komt uit de opbrengsten van de grondwaterheffing. Omdat de grondwaterheffing alleen is bedoeld om de kosten te dekken die direct verband houden met het onttrekken van grondwater is dat niet volgens de regels. De provincies Gelderland en Overijssel geven zelf aan beperkt zicht te hebben op activiteiten die in de beschermde gebieden plaatsvinden. Met andere overheden is weinig contact over het signaleren van activiteiten. Voor specifieke activiteiten in beschermde gebieden bestaat een meldingsplicht die vermoedelijk maar matig wordt nageleefd, wat het toezicht op het naleven van de voorschriften in de weg staat. Bovendien kunnen activiteiten die verboden zijn zich aan het zicht van de provincie onttrekken. Een bijzonder risico vormen bodemenergiesystemen.
Aanbevelingen voor Gelderland en Overijssel
- Ga als PS, op basis van de belangrijkste bedreigingen voor de kwaliteit van het grondwater, met GS in gesprek over het stellen van maatwerkregels in de Omgevingsverordening. Vraag GS ter voorbereiding daarop de mogelijkheden onder de Omgevingswet in kaart te brengen zodat het instrument ingezet kan worden als vrijwillige inzet onvoldoende resultaat oplevert.
- Verzoek GS om met de gemeenten te bespreken welke rol de verplichte watertoets kan spelen bij het waarborgen van de ruimtelijke bescherming van beschermde gebieden voor de drinkwatervoorziening.
- Verzoek GS om het zicht op activiteiten in beschermingsgebieden te verbeteren door met andere partijen en instanties afspraken te maken over het signaleren van activiteiten.
- Verzoek GS om de voorlichting aan inwoners en bedrijven in de beschermde gebieden en specifieke branches (waaronder die voor de aanleg van bodemenergiesystemen) te verbeteren om de naleving van de regels te bevorderen.
- Verzoek GS een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de implementatie van de aanbevelingen.
Aanbeveling voor Gelderland
- Neem als PS het besluit om in de omgevingsverordening de ruimtelijke bescherming van de beschermde gebieden voor de drinkwatervoorziening beter te waarborgen.
Aanbevelingen voor Overijssel
- Verzoek GS om de prioriteitstelling voor het toezicht beter af te stemmen op het belang van de bescherming van het grondwater voor de drinkwatervoorziening.
- Neem als PS het besluit dat de grondwaterheffing niet wordt benut voor investeringen in de bescherming van de grondwaterkwaliteit en verzoek GS een voorstel te doen om de extra investeringen in de bescherming van de grondwaterkwaliteit anders te dekken dan uit de voorziening voor de grondwaterheffing.
Het rapport is op 5 juni 2019 aangeboden aan de Commissaris van de Koning van Gelderland en op 12 juni 2019 aan de Commissaris van de Koning van Overijssel.
Op 15 mei 2019 ontvingen wij de bestuurlijke reactie van Gedeputeerde Staten van Gelderland en op 11 juli 2019 ontvingen wij de bestuurlijke reactie van Gedeputeerde Staten van Overijssel.
Op 11 september 2019 hebben Provinciale Staten van Gelderland een besluit genomen over de conclusies en aanbevelingen. Provinciale Staten van Gelderland namen de conclusies en aanbevelingen over. U kunt de behandeling van het rapport in PS hier naluisteren.
Op 30 oktober 2019 hebben Provinciale Staten van Overijssel een geamendeerd besluit genomen over de conclusies en aanbevelingen. U kunt de behandeling van het rapport in PS hier naluisteren. Het geamendeerde besluit luidt als volgt:
- Op basis van de belangrijkste bedreigingen voor kwaliteit van het grondwater met GS in gesprek te gaan over het stellen van maatwerkregels in de Omgevingsverordening. En verzoeken GS, ter voorbereiding daarop de mogelijkheden onder de Omgevingswet in kaart te brengen zodat het instrument ingezet kan worden als vrijwillige inzet onvoldoende resultaat oplevert.
- Verzoeken GS om met de gemeenten te bespreken welke rol de verplichte watertoets kan spelen bij het waarborgen van de ruimtelijke bescherming van beschermde gebieden voor de drinkwatervoorziening.
- Verzoeken GS om het zicht op activiteiten in beschermingsgebieden te verbeteren door met andere partijen en instanties afspraken te maken over het signaleren van activiteiten.
- Verzoeken GS om de voorlichting aan inwoners en bedrijven in de beschermde gebieden en specifieke branches (waaronder die voor de aanleg van bodemenergiesystemen) te verbeteren om de naleving van de regels te bevorderen.
- Verzoeken GS een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de implementatie van de aanbevelingen.
- Verzoeken GS om de prioriteitstelling voor het toezicht beter af te stemmen op het belang van de bescherming van het grondwater voor de drinkwatervoorziening.
Op 7 juli 2020 informeerden GS van de provincie Gelderland PS via een Statenbrief over de implementatie van de aanbevelingen.
Op 21 december 2021 informeerden GS van Overijssel PS via een Statenbrief over de implementatie van de aanbevelingen.e bestuurlijke