Wie niet waagt, die niet wint geldt zeker ook voor provinciaal beleid. Om doelen te bereiken, is het nodig om risico’s te nemen. Risicomanagement is daarbij een belangrijk instrument: het identificeren en bewust afwegen van risico’s en vervolgens het beheersen van risico’s kan negatieve effecten voorkomen. Wel is het goed om te bedenken dat er altijd een onzekere factor overblijft en risico’s zich dus blijven voordoen.
De Rekenkamer Oost-Nederland heeft in dit onderzoek gekeken in hoeverre de provincie Overijssel risico’s bewust afweegt, redenerend vanuit de doelen die ze wil behalen. We hebben gekeken naar hoe Provinciale Staten (PS) wordt geïnformeerd over risico’s, in hoeverre PS risico’s bewust afwegen in debat en hoe het risicomanagement in de ambtelijke organisatie is geregeld. Daarbij hebben we twee steekproeven genomen: één uit Statenvoorstellen en één uit het provinciale risicoregister.
Risicomanagement in provinciale organisatie grotendeels op orde
In het onderzoek concluderen we dat risicomanagement binnen de provinciale organisatie in alle onderdelen en op alle niveaus een duidelijke plek heeft. Er wordt voortdurend gewerkt aan de doorontwikkeling van het risicomanagement om verdere verbeteringen door te voeren. Wel moet de informatievoorziening aan PS over risico’s beter, dit geldt zowel voor de informatie over risico’s in Statenvoorstellen als voor informatie over risico’s in de begroting en jaarrekening.
Informatie over risico’s in Statenvoorstellen ontbreekt geregeld
Om tot goede besluiten te kunnen komen, moeten PS beschikken over informatie over relevante risico’s. Uit het onderzoek blijkt dat in de informatie die PS ontvangen om een besluit te nemen deze risico’s geregeld ontbreken. PS zelf zijn alert op risico’s, zij zien vaak zowel de risico’s waarover GS hen hadden moeten informeren als andere risico’s.
Informatie over risico’s in paragraaf weerstandsvermogen in begroting en jaarrekening
In de begroting en jaarrekening van de provincie worden PS geïnformeerd over de mate waarin de provincie financieel gezien in staat is om risico’s op te vangen als deze zich voordoen. De verhouding (de ratio) tussen de benodigde en beschikbare middelen om risico’s af te dekken ligt de afgelopen jaren ruim boven de door PS vastgestelde ondergrens van 1,4. Met andere woorden: de provincie Overijssel is meer dan in staat om risico’s financieel gezien op te vangen. Onderstaande figuur laat zowel het benodigde als de beschikbare middelen zien, de verhouding daar tussen (de ratio) en de ondergrens van de ratio.
Er zijn echter aandachtspunten bij de berekeningswijze van de financiële omvang van risico’s. Zo worden risico’s met een beperkte financiële waarde meegeteld, die ook zonder extra reservering opgevangen kunnen worden. Van de 15 risico’s die wij aselect voor dit onderzoek selecteerden, bleken er drie te zijn die meetellen voor het weerstandsvermogen. In onderstaande tabel staan deze risico’s en ook het bedrag waarvoor ze meetellen.
Bedragen onder de € 1.000 maar ook het bedrag van € 700.000 kan gezien de financiële positie van de provincie worden opgevangen zonder daarvoor het weerstandsvermogen voor te hoeven gebruiken. Het weerstandsvermogen is juist bedoeld voor de risico’s die niet kunnen worden opgevangen.
Mede door het betrekken van relatief kleine bedragen is de statistische analyse die gebruikt wordt voor het berekenen van de financiële omvang van risico’s minder geschikt om te gebruiken. In de begroting 2025 passen GS daarom -afwijkend van de door PS vastgestelde kaders- een andere berekeningswijze toe dan de statistische analyse. Hiermee verandert er nog niets aan het betrekken van relatief kleine bedragen bij het weerstandsvermogen.
De paragraaf weerstandsvermogen heeft een voornamelijk financiële insteek en geeft zicht op het financieel kunnen opvangen van risico’s, maar informeert bestuurders niet over de mate waarin risico’s doelbereik in de weg kunnen staan. Dit is een beperktere blik op risico’s dan door de wetgever is beoogd. Uit de toelichting op het wettelijk kader blijkt dat dit juist wel het doel van de paragraaf Weerstandsvermogen is: het gaat om het geven van inzicht in risico’s, risicohouding, -gedrag en -beheersing en het gaat niet zozeer om de uitkomsten van een rekenexercitie, waarmee de paragraaf nu wordt gevuld.
Hoofdconclusie
Het gevoerde risicomanagement door de provinciale organisatie is grotendeels op orde. Er wordt voortdurend gewerkt aan verdere doorontwikkeling van het risicomanagement. Zo hebben de berekeningswijze van het benodigd weerstandsvermogen en een completere vulling van het risicomanagementsysteem de aandacht. Dat blijkt ook uit de aanpassing van één van de kaders voor het weerstandsvermogen die GS via de begroting 2025 (en niet via de kadernota risicomanagement) voorstelden.
PS laten een risicobewuste houding zien, maar worden in het besluitvormingsproces niet altijd geïnformeerd over voor PS relevante risico’s. Dit gaat ten koste van hun informatiepositie. De ratio weerstandsvermogen waarmee PS worden geïnformeerd over de mate waarin de provincie in staat is om risico’s op te vangen, ligt de afgelopen jaren ruim boven de door PS vastgestelde ondergrens. In het weerstandsvermogen worden echter ook niet-materiële risico’s betrokken. De financiële insteek van de paragraaf weerstandsvermogen geeft daarnaast een beperktere blik op risico’s en risicomanagement dan de wetgever met de paragraaf beoogd heeft. De aandacht voor de impact van risico’s op doelbereik ontbreekt.
Deelconclusies
Het door de organisatie gevoerde risicomanagement is grotendeels op orde
De invulling van risicomanagement heeft binnen de provinciale organisatie in alle onderdelen en op alle niveaus een duidelijke plek; er is sprake van structurele en systematische inventarisatie van risico’s en beheersingsmaatregelen. Het risicomanagement is passend bij de aard van het werk; daar waar risico’s prominenter aan de orde zijn, krijgt risicomanagement logischerwijs meer aandacht. Er wordt -onder aanvoering van de derde lijn- voortdurend gewerkt aan de doorontwikkeling van het risicomanagement, waaronder strategisch risicomanagement. Ook de werkwijze voor het bepalen van de omvang van het benodigd weerstandsvermogen en de niet volledige vulling van Naris hebben de aandacht. Eén van de kaders samenhangend met het benodigd weerstandsvermogen is via de begroting 2025 (en niet via de kadernota risicomanagement) gewijzigd.
Risicobewust PS krijgt niet altijd risico-informatie in Statenvoorstellen
PS laten een risicobewuste houding zien; zij zien zowel de (bij GS) bekende risico’s als andere risico’s. Maar PS zijn niet in alle gevallen waar er sprake was van voor PS relevante risico’s expliciet over de risico’s geïnformeerd. Dit is strijdig met het risicomanagementbeleid van de provincie en doet af aan de informatiepositie van PS.
Niet-materiële risico’s betrokken in het weerstandsvermogen en paragraaf enkel financieel getint
PS zijn -conform wettelijke eisen en de kadernota- geïnformeerd over het weerstandsvermogen en welke risico’s de grootste invloed daarop hebben. Het verhoudingsgetal (de ratio weerstandsvermogen) was alle jaren (ruim) boven de ondergrens. Bij het weerstandsvermogen worden echter ook risico’s betrokken die niet materieel van betekenis zijn. Dat betekent dat deze risico’s ook zonder dat daar een extra reservering tegenover staat kunnen worden opgevangen. Gevolg van deze werkwijze is daarnaast dat PS niet over alle, maar alleen over het deel van de risico’s met de grootste invloed op het benodigde weerstandsvermogen zijn geïnformeerd.
De huidige insteek van de paragraaf weerstandsvermogen is financieel getint; zicht op (programma-overstijgende of integraal af te wegen) risico’s die impact hebben op doelbereik ontbreekt in de paragraaf. Hierdoor wordt een beperktere blik op risicomanagement gegeven dan de wetgever met de paragraaf beoogd heeft.
Hieronder staan de aanbevelingen die we doen aan Provinciale Staten:
- PS: verzoek GS de risico’s (explicieter) op te nemen in Statenvoorstellen en -brieven, om zo het goede gesprek te faciliteren over risico’s in relatie tot het bereiken van doelen.
Om goede besluiten te kunnen nemen, moeten PS beschikken over informatie over relevante risico’s. Het uitbreiden van het kopje ‘Overwegingen’ in Statenvoorstellen naar ‘Overwegingen en risico’s’ kan daarbij behulpzaam zijn. - Verzoek GS zorg te dragen voor een werkwijze rond het bepalen van benodigde weerstandsvermogen gebaseerd op risico’s die materieel van betekenis zijn gezien de financiële positie van de provincie en het -zo nodig- daarop aanpassen van de kaders in de kadernota risicomanagement. Daarmee verbetert ook de informatievoorziening aan PS over zowel de benodigde omvang van het weerstandsvermogen als de risico’s die daaraan ten grondslag liggen.
De ratio weerstandsvermogen is voor PS een belangrijke graadmeter; zijn er -als risico’s zich manifesteren- voldoende middelen? Daarvoor is naast inzicht in de beschikbare middelen ook een goed beeld nodig van het benodigde weerstandsvermogen; die risico’s die niet zijn op te vangen zonder dat daar een extra reservering tegenover staat. - Overweeg een bovengrens in te stellen voor de ratio weerstandsvermogen, om niet onnodig middelen vast te leggen in reserves als afdekking van risico’s.
De afgelopen jaren werd ruim voldaan aan de door PS vastgestelde ondergrens van de ratio. Een bovengrens is niet vastgelegd. Door een bovengrens in te stellen kan onnodig beslag op middelen worden voorkomen. - Overweeg om in begroting en jaarstukken bij de programma’s expliciet(er) aandacht te besteden aan onzekerheden, kansen en risico’s. Programma-overstijgende en/of integraal af te wegen risico’s kunnen een plek krijgen in de paragraaf weerstandsvermogen.
De aandacht voor risico’s is in de huidige opzet van begroting en jaarstukken geconcentreerd in de paragraaf Weerstandsvermogen, die voldoet aan de wettelijke eisen en de kadernota. Door in de programma’s in begroting en jaarstukken expliciet aandacht te besteden aan onzekerheden, kansen en risico’s gekoppeld aan de maatschappelijke doelen en opgaven, wordt met een bredere blik naar risicomanagement gekeken. Dit faciliteert een bewuste afweging van risico’s in relatie tot doelen en te maken keuzes. De paragraaf weerstandsvermogen kan vervolgens worden aangevuld met programma-overstijgende en/of integraal af te wegen risico’s. - Verzoek GS een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de implementatie van de aanbevelingen.
Met deze aanbeveling die in elk onderzoek terugkomt, bevorderen we de doorwerking van rekenkameronderzoek.
Het onderzoek is op woensdag 13 november 2024 aangeboden aan de Commissaris van de Koning in Overijssel. Gedeputeerde Staten kwamen op 12 november 2024 met een eerste reactie op het onderzoek, waarin zij aangaven op een later moment in te gaan op de conclusies en aanbevelingen. Die (tweede) reactie was voor de rekenkamer aanleiding voor een nawoord. Zie downloads.
Het onderzoek is op 12 maart door PS behandeld in de comissievergadering, op 26 maart is het onderzoek behandeld in de Statenvergadering. Bij de Statenvergadering is er een amendement aangenomen dat het besluit omtrent de behandeling van het onderzoek aanpast. Het geamendeerde besluit luidt als volgt:
‘Besluiten:
1. Kennis te nemen van het rapport ‘Wie niet waagt, die niet wint’ van de Rekenkamer Oost
Nederland;
2. GS te verzoeken de onzekerheden kansen en risico’s (explicieter) op te nemen in begroting,
jaarstukken, Statenvoorstellen en -brieven, om zo in het kader van betere besluitvorming daar
meer transparantie voor Provinciale Staten in te verkrijgen in relatie tot het bereiken van
doelen. In Statenvoorstellen wordt dit gerealiseerd door het uitbreiden van het kopje ‘Overwegingen’ naar ‘Overwegingen dilemma’s en risico’s’.
3. GS te verzoeken in het najaar van 2025 de geactualiseerde kadernota risicomanagement aan
te bieden aan PS. Daarin wordt de methode voor het bepalen van de omvang van het
benodigde weerstandsvermogen en de risico’s die daaraan ten grondslag liggen, opnieuw
beschreven en ook hoe programma-overstijgende en/of integraal af te wegen risico’s een plek
krijgen in de paragraaf weerstandsvermogen.
4. Vooralsnog geen bovengrens in te stellen voor de ratio weerstandsvermogen maar het college
opdracht te geven voortaan in de verslaglegging een ratio te presenteren inclusief en exclusief
het meerekenen van de vrije ruimte in de algemene reserve, om op die manier het inzicht te
vergroten in de opbouw van het weerstandsvermogen en mate waarin middelen zijn beklemd
voor het opvangen van risico’s.
5. GS te verzoeken een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de implementatie van de aanbevelingen.’