Tekort aan toezicht
Interbestuurlijk toezicht (IBT) is het toezicht tussen de verschillende lagen van de overheid: het Rijk, provincies, gemeenten, gemeenschappelijke regelingen en waterschappen. Provincies hebben binnen het IBT, op grond van de Wet revitalisering generiek toezicht (WRGT), een belangrijke rol. Provincies zijn verantwoordelijk voor het toezicht op gemeenten, gemeenschappelijke regelingen en waterschappen, bij de uitvoering van een aantal wettelijke taken. Het gaat daarbij om toezicht op bijvoorbeeld het omgevingsrecht, ruimtelijke ordening, huisvesting van statushouders, monumenten en archeologie.
De WRGT biedt ruimte aan provincies om andere keuzes te maken in de toezichtdomeinen waar zij zich op richten. De provincie Gelderland koos ervoor om het toezicht toe te spitsen op de toezichtdomeinen Huisvesting statushouders, Archief & informatiebeheer, Omgeving en Financiën omdat GS hier de meeste risico’s signaleerden. De Rekenkamer onderzocht de inrichting, uitvoering en resultaten van de eerste drie domeinen, het generieke deel van het Gelderse IBT-beleid. Financieel toezicht is een vorm van specifiek toezicht en geen onderdeel van de WRGT, al valt het wel onder het Gelderse IBT-beleid. Naar financieel toezicht heeft de Rekenkamer al twee keer eerder gekeken en dit is in de basis op orde. Dit was de reden om er niet opnieuw naar te kijken.
Figuur 1. Meest voorkomende toezichtdomeinen binnen IBT
Bron: Zuidelijke Rekenkamer (2017). Toezicht met risico’s. Bewerking Rekenkamer Oost-Nederland.
GS legden in het Uitvoeringsprogramma interbestuurlijk toezicht 2020-2023 vast hoe de provincie Gelderland het IBT vorm wil geven. De looptijd van het programma is in 2023 met een jaar verlengd. Belangrijke uitgangspunten van het programma zijn onder andere transparantie en een risicogerichtheid. Ook wil de provincie samenwerken met toezichtontvangers waar dat kan. Naast het Uitvoeringsprogramma van GS, stelden PS in februari 2023 met de Verordening systematische toezichtinformatie kaders die het opvragen van data bij toezichtontvangers moet vergemakkelijken voor de toezichtdomeinen Archief & informatiebeheer en Omgeving.
De Rekenkamer concludeert in het rapport ‘Tekort aan toezicht’ dat het toezicht van de provincie op de domeinen Archief & informatiebeheer en Omgeving al jaren gebrekkig en niet conform beleid is. Er is geen sprake van systematisch toezicht en de provincie heeft geen actueel beeld of de toezichtontvangers voldoen aan hun wettelijke medebewindstaken. Het meest recente totaalbeeld dateert uit 2017. Dit ondanks risico’s die in beeld waren en signalen die om aandacht vroegen. Een aantal maal zijn stappen gezet om verbeteringen door te voeren, maar deze stappen werden niet omgezet in systematisch toezicht. Zo zijn er in 2022 en 2023 metingen uitgevoerd voor het domein Omgeving waaruit bleek dat gemeenten de basisdocumenten niet op orde hadden. Deze metingen kregen daarna geen vervolg. In 2023 werd niet gemonitord of toezichtontvangers naar aanleiding van Verordening informatie aanleverden. De conclusie over het toezicht op de huisvesting van statushouders is heel anders. Dit is veel systematischer ingericht.
Dat het toezicht niet op orde was, had een aantal oorzaken. Zo was onvoldoende capaciteit om het toezicht uit te voeren. Daarnaast hadden de toezichthouders last van een gebrekkig provinciaal ICT-systeem. Bijsturing van GS en de ambtelijke top om het toezicht op het basisniveau te krijgen, was er onvoldoende. Er was vooral aandacht voor actuele zaken zoals casussen bij gemeenten of gepubliceerde onderzoeksrapporten en geen structurele sturing op het realiseren van het Uitvoeringsprogramma. In de prioritering was er geen sprake van risicogerichte aanpak, zoals in het beleid is verwoord. De inzet werd niet bepaald op basis van een gedegen risicoanalyse en afwegingen tussen de toezichtdomeinen werden niet integraal gemaakt. Ook werd er ingezet op de bemiddeling bij klachten en meldingen, een informele aanpak die volgens het beleid niet bij de IBT-taken hoort.
Daarnaast was de communicatie met toezichtontvangers en PS te beperkt. En de verantwoording die er wel was, gaf een verkeerd beeld. Aan de ambitie om met toezichtontvangers samen te werken is wisselend invulling gegeven, maar het is duidelijk dat de communicatie te beperkt is om goed toezicht mogelijk te maken. Zo reageren gemeenten vaak niet op informatie-uitvragen van de provincie, communiceerde de provincie zelf de resultaten van de 1-meting niet met gemeenten en stuurde zij de Verordening niet naar waterschappen en gemeenschappelijke regelingen.
Ook de informatievoorziening aan PS was te beperkt. De informatievoorziening naar PS over het Uitvoeringsprogramma verliep via de P&C-cyclus en was beknopt. De inhoudelijke toelichting ging vooral over financieel toezicht. In 2021 schrijven GS in de jaarstukken over interbestuurlijk toezicht dat ze de acties uit het uitvoeringsprogramma Interbestuurlijk Toezicht 2020-2023 hebben uitgevoerd. In 2022 staat er als actie dat GS het Uitvoeringsprogramma uitvoeren en wordt daaraan de kleur ‘groen’ gekoppeld. Dit is mede gebaseerd op financieel toezicht en huisvesting van statushouders maar laat niet zien dat een deel van het beleid dat GS opstelden niet uitgevoerd werd. Daardoor kregen PS een verkeerd beeld van de uitvoering van het IBT. Over de Huisvesting van statushouders werden PS via periodieke Statenbrieven afzonderlijk geïnformeerd.
Hoofdconclusie
Het toezicht van de provincie op de toezichtdomeinen Archief & informatiebeheer en Omgeving is al jaren gebrekkig en niet conform beleid. Dit ondanks signalen die duidelijk om aandacht vroegen. In gang gezette verbeteringen werden niet omgezet tot systematisch toezicht. Het toezicht op de huisvesting van statushouders is vanwege de politieke-bestuurlijke aandacht veel systematischer ingericht.
Belangrijke oorzaken voor het gebrekkige toezicht zijn capaciteitsproblemen, onvoldoende bijsturing en geen integrale (risico)afweging. Tot slot was er sprake van te beperkte communicatie met toezichtontvangers en PS. En de verantwoording die er wel was aan PS gaf een verkeerd beeld.
Deelconclusies
Uitvoering van het toezicht is gebrekkig ondanks signalen
Het toezicht van de provincie op de domeinen Archief & informatiebeheer en Omgeving is al jaren gebrekkig en niet conform beleid. Er is geen sprake van systematisch toezicht en de provincie heeft geen actueel beeld of de toezichtontvangers voldoen aan hun wettelijke medebewindstaken. Het meest recente totaalbeeld dateert uit 2017. Dit ondanks risico’s die in beeld waren en signalen die om aandacht vroegen. Een aantal maal zijn stappen gezet om verbeteringen door te voeren, maar deze stappen werden niet omgezet in systematisch toezicht. Het toezicht op de huisvesting van statushouders is vanwege de politieke-bestuurlijke aandacht veel systematischer ingericht.
Capaciteitsproblemen, onvoldoende bijsturing en geen integrale (risico)afweging
De belangrijkste oorzaken dat het toezicht niet op orde is, zijn capaciteitsproblemen, onvoldoende bijsturing en een onduidelijke wijze van prioritering. Er was onvoldoende ambtelijke capaciteit om het toezicht uit te voeren en de toezichthouders hadden last van een gebrekkig provinciaal ICT-systeem. Bijsturing van GS en de ambtelijke top om het toezicht op het basisniveau te krijgen, was er onvoldoende. In de prioritering was er geen sprake van risicogerichte aanpak, zoals in het beleid is verwoord. De inzet werd niet bepaald op basis van een gedegen risicoanalyse en afwegingen tussen de toezichtdomeinen werden niet integraal gemaakt. Ook werd er ingezet op de bemiddeling bij klachten en meldingen, een informele aanpak die volgens het beleid niet bij de IBT-taken hoort.
Communicatie met toezichtontvangers en PS was te beperkt
De communicatie met toezichtontvangers en PS was te beperkt en de verantwoording die er wel was, gaf een verkeerd beeld. Aan de ambitie om met toezichtontvangers samen te werken is wisselend invulling gegeven, maar het is duidelijk dat de communicatie te beperkt is om goed toezicht mogelijk te maken. Zo reageren gemeenten vaak niet op informatie-uitvragen van de provincie, communiceerde de provincie zelf de resultaten van de 1-meting niet met gemeenten en stuurde zij de Verordening niet naar waterschappen en gemeenschappelijke regelingen.
Ook de informatievoorziening aan PS was te beperkt. GS informeerden PS dat het Uitvoeringsprogramma werd uitgevoerd en gaven daaraan de kleurcode ‘groen’. Daardoor kregen PS een verkeerd beeld van de uitvoering van het IBT.
Hieronder staat het totaaloverzicht van de aanbevelingen. Een aantal aanbevelingen gaat over wat er in de kern moet gebeuren: de basis van het IBT moet op orde gebracht worden met voldoende aandacht voor alle toezichtdomeinen. Daarvoor is ook voldoende aandacht van PS en GS nodig. Andere aanbevelingen zijn gericht op randvoorwaarden die nodig zijn om het IBT goed uit te voeren zoals voldoende capaciteit, communicatie en ICT-systemen die voldoende ondersteunen.
Aanbevelingen
1. PS: verzoek GS de praktijk van IBT weer in lijn te brengen met het beleid door in ieder geval de basis van het toezicht op orde te brengen en te werken volgens de uitgangspunten van het beleid.
Er is nu geen systematisch toezicht op twee van de vier toezichtdomeinen: Archief & informatiebeheer en Omgeving. Ook aan uitgangspunten van IBT-beleid zoals risicogericht werken, het verbinden van inzichten tussen verschillende domeinen, transparantie en samenwerking wordt nu beperkt uitvoering gegeven.
2. PS: verzoek GS te zorgen voor een actueel totaalbeeld van het toezicht voor alle toezichtontvangers (gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen).
Er is nu geen totaalbeeld van de resultaten van het toezicht en dit is wel nodig om risicogericht te kunnen werken, domeinen met elkaar te verbinden en bij te dragen aan het verbeteren van bestuurskracht van gemeenten.
3. PS: verzoek GS te zorgen voor voldoende capaciteit om de ambities uit het Uitvoeringsprogramma waar te maken.
Capaciteitsproblemen worden als voornaamste gereden genoemd dat het toezicht niet op orde is. Er is recent één fte bijgekomen. Ambtelijk wordt betwijfeld of dit voldoende is. Het is daarom nodig in kaart te brengen hoeveel capaciteit er nodig is om het toezicht op orde te hebben. Daarnaast is de organisatie kwetsbaar doordat er maar één toezichthouder archief is.
4. PS: verzoek GS de uitvoering van het toezicht te borgen door het laten opstellen van ambtelijke richtlijnen en procedures.
In 2022 was de ambitie om dergelijke procedures op te stellen. Dit is niet gebeurd. Dit bemoeilijkt het opvangen van personele wisselingen die bijdroegen aan gebrekkig toezicht.
5. PS: verzoek GS zorg te dragen voor goede ICT-ondersteuning van de toezichthouders om de continuïteit van het toezicht te borgen.
Het informatiesysteem biedt weinig ondersteuning bij het werk van toezichthouders waardoor er om het systeem heen gewerkt wordt en het werk van voorgangers niet navolgbaar is. Een goed werkend provinciaal informatiesysteem is een voorwaarde voor het functioneren van het toezicht en een voorbeeld voor toezichtontvangers op het gebied van archivering.
6. PS: verzoek GS om de uitvoering van het IBT-programma te bewaken en zo nodig bij te sturen.
Dat grote delen van het beleid gedurende een langere periode niet zijn uitgevoerd en er geen bijsturing te zien was, laat zien dat het nodig is de voortgang van het Uitvoeringsprogramma nauwlettender te monitoren en bij te sturen waar dat nodig is.
7. PS: verzoek GS uit te werken hoe de risicogerichte aanpak in de praktijk geborgd kan worden.
Op dit moment is er geen sprake van een risicogerichte aanpak, terwijl dat een belangrijk uitgangspunt is van het toezicht. Er zijn geen risicoanalyses die actueel gehouden worden en risico-inschattingen worden niet gebruikt om het toezicht bij te sturen of gerichter toezicht in te zetten. Als er risico’s worden geïdentificeerd, zoals in de 0-meting Omgeving, wordt daar nu niet naar gehandeld.
8. PS: verzoek GS de rol die IBT heeft bij het oplossen van klachten en meldingen in beleid en praktijk op elkaar aan te laten sluiten.
Er is ook ingezet op de bemiddeling bij klachten en meldingen, terwijl dit formeel geen taak was van IBT. Dat vanuit team IBT ingezet is op een informele aanpak door bemiddeling is opvallend, gezien de beperkte capaciteit en het feit dat basistaken bleven liggen. Er kan bijvoorbeeld gekozen worden de rol die IBT heeft bij bemiddeling verder uit te werken en te zorgen voor de capaciteit die dit vraagt of dit elders in de organisatie te beleggen.
9. PS: verzoek GS de communicatie met toezichtontvangers te verbeteren.
Op dit moment is de communicatie met toezichtontvangers beperkt. Samenwerking is een uitgangspunt van het IBT-beleid. Voldoende communicatie is daarbij een belangrijke voorwaarde voor goed functionerend toezicht. Zowel het reguliere contact als rondom ijkmomenten zoals een nieuwe Verordening, de evaluatie daarvan of een nieuw Uitvoeringsprogramma.
10. PS: verzoek GS de informatievoorziening aan PS over de stand van het IBT te verbeteren en daarbij de implementatie van deze aanbevelingen te betrekken.
De beknopte informatie dat het Uitvoeringsprogramma werd uitgevoerd met daaraan de kleur ‘groen’ gekoppeld, deed geen recht aan de praktijk. Door PS zo te informeren, kregen zij niet de signalen die nodig waren om een actievere rol te pakken en eventueel bij te sturen. Gezien de verbeteringen die nodig zijn in het IBT, is het komende periode relevant PS daar in ieder geval ook over te informeren om een vinger aan de pols te kunnen houden.
Het rapport is op 10 april 2024 gepubliceerd. 24 april is het formeel aangeboden aan PS tijdens de Open agenda.
Gedeputeerde Staten kwamen op 24 april ook met hun reactie op het onderzoek.
4 september lichtten we ons rapport toe aan PS in een beeldvormende bijeenkomst. 11 september was de oordeelsvormende bijeenkomst. In de Statenvergadering van 25 september stemden PS met algemene stemmen in met de conclusies en aanbevelingen van het rapport.