Gepubliceerdeonderzoeken
| ONDERZOEK UITGEVOERD IN GELDERLAND | |
| ONDERZOEK OOK UITGEVOERD IN OVERIJSSEL | |
| SEPTEMBER 2013 |
Gerelateerde rapporten |
|
| 2017 - Follow up onderzoek grondverwerving | |
| 2014 - Randstedelijke Rekenkamer. Onderzoek grondbeleid EHS provincie Zuid-Holland |
| Samenvatting | Conclusies | Aanbevelingen | Bestuurlijke behandeling | Doorwerking |
Aanpak grondverwerving Gelderland
De Rekenkamer Oost-Nederland onderzocht hoe de provincies Gelderland en Overijssel omgaan met grondverwerving en welke risico’s zij daarbij loopt. Het thema was aangereikt door de Staten.
Context
Provincies hebben regelmatig grond nodig om beleidsdoelen te kunnen realiseren. Bijvoorbeeld voor het aanleggen van wegen en fietspaden en het ontwikkelen van natuur. De laatste jaren hebben de provincies een grotere rol en meer bevoegdheden gekregen voor het realiseren van regionale ruimtelijke projecten. Hierdoor kunnen provincies een actievere rol spelen als het gaat om grondverwerving. Naast de voordelen, brengt deze actievere rol ook risico’s met zich mee. Zo kunnen provincies bijvoorbeeld te hoge prijzen betalen voor grond of te veel grond aankopen. Ook kunnen provincies met een relatief grote grondvoorraad blijven zitten omdat de grond lastig verkocht kan worden. De Rekenkamer heeft onderzocht op welke wijze de provincie Gelderland gronden (laten) verwerven en of dit op effectieve, efficiënte en legitieme wijze gebeurt. 
Effectiviteit
Grondbeleid is geen einddoel op zich, maar een middel om andere doelen te kunnen bereiken. Dit maakte het lastig om de effectiviteit van grondbeleid vast te stellen, omdat de vraag of de andere doelen bereikt worden als regel ook van andere zaken afhangt. We hebben in het onderzoek daarom de nadruk gelegd op effectiviteit in 'enge zin' dus in hoeverre de doelen die gesteld worden binnen het grondbeleid worden gehaald.
Efficiëntie
Bij efficiëntie van de grondverwerving gaat het om de inzet van financiële middelen, overtollige en/of ruilgronden, tijd en inspanning/menskracht.
Legitimiteit
Bij legitimiteit van grondverwerving gaat het om de vraag of de provincie bij de uitvoering van het beleid zich aan de normen houdt die gelden voor het gebruik van de instrumenten. Dat kunnen normen zijn uit het eigen beleid, maar ook normen op basis van regelegeving of hoger beleid. Verder kunnen de normen betrekking hebben op de positie van de uitvoerder, maar ook op de positie van de uitvoerder ten opzichte van de burgers. Binnen legitimiteit zit tenslotte ook een verantwoordingscomponent (transparantie).
We hebben specifiek gekeken naar een drietal projecten: N322 tracé Druten Beneden Leeuwen, Renkums Beekdal en de IJsselsprong.
Hoofdconclusie
We concluderen op basis van het onderzoek dat grondverwerving in Gelderland vaak wel, maar niet altijd goed gaat. Het probleem zit hem niet zozeer in de effectiviteit of efficiëntie in de onderzochte projecten. Met name de legitimiteit is een aandachtspunt. We constateren dat er niet altijd volgens de afgesproken werkwijze en mandaten gewerkt wordt, en dat de interne richtlijnen en het beleid deels verouderd en aan actualisatie toe zijn. Dit is van belang omdat onderhandelingen vaak een lange looptijd kennen, verwervingen financieel omvangrijk en juridisch complex kunnen zijn, en meerdere mensen binnen of namens de provincie hier aan kunnen werken. Het is ook van belang om zorgvuldig te werken naar de grondeigenaar toe en dat transparant en controleerbaar wordt gewerkt voor zowel PS als GS.
Aanpak grondverwerving Gelderland
We concluderen op basis van het onderzoek dat grondverwerving in Gelderland vaak wel, maar niet altijd goed gaat. Het probleem zit hem niet zozeer in de effectiviteit of efficiëntie in de onderzochte projecten. Met name de legitimiteit is een aandachtspunt. We constateren dat er niet altijd volgens de afgesproken werkwijze en mandaten gewerkt wordt, en dat de interne richtlijnen en het beleid deels verouderd en aan actualisatie toe zijn. Dit is van belang omdat onderhandelingen vaak een lange looptijd kennen, verwervingen financieel omvangrijk en juridisch complex kunnen zijn, en meerdere mensen binnen of namens de provincie hier aan kunnen werken. Het is ook van belang om zorgvuldig te werken naar de grondeigenaar toe en dat transparant en controleerbaar wordt gewerkt voor zowel PS als GS.
Aanpak grondverwerving Gelderland
Op basis van het onderzoek hebben we 16 aanbevelingen voor PS en GS gedaan. Deze aanbevelingen hebben betrekking op de volgende aspecten: beleid voor grondverwerving, effectiviteit van de grondverwerving, efficiëntie van de grondverwerving en legitimiteit van de grondverwerving.
Beleid voor grondverwerving
1. Groene doelen en actief grondbeleid: geen automatisme (voor PS)
Geef GS de opdracht een afwegingskader op te stellen dat ingaat op de vraag wanneer actief grondbeleid (grondverwerving) en wanneer andere instrumenten zoals particulier natuurbeheer worden ingezet om natuurdoelstellingen te bereiken. En stel dit afwegingskader na discussie in de staten vast in het provinciale grondbeleid.
2. Duidelijke kaders voor het beleid (voor PS en GS)
We onderschrijven het voornemen van GS uit de Statennotitie uit 2013 om een nieuwe nota over grondbeleid te maken. Deze dient duidelijker en uniformer het grondverwervingsbeleid te beschrijven, juist ook voor wat betreft de operationele kant van grondverwerving.
Effectiviteit van de grondverwerving Grondbeleid is geen einddoel op zich, maar een middel om andere doelen te kunnen bereiken. Dit maakte het lastig om de effectiviteit van grondbeleid vast te stellen, omdat de vraag of de andere doelen bereikt worden als regel ook van andere zaken afhangt. We hebben in het onderzoek daarom de nadruk gelegd op effectiviteit in 'enge zin' dus in hoeverre de doelen die gesteld worden binnen het grondbeleid worden gehaald.
3. Beschikbaarheid onteigening opnieuw overwegen (voor PS)
We geven in overweging na te denken over een meer planmatige inzet van onteigening als stok achter de deur. Een tijdige start van de administratieve onteigeningsprocedure kan risico’s voorkomen, zoals vertraging, het niet doorgaan van een project, of een te hoge aankoopprijs die spanning oplevert met de regels voor staatssteun.
4. Grondverwerving soms integraler aanpakken (voor PS)
Geef GS de opdracht mee om bij het opnieuw formuleren van het grondbeleid, ook de invulling van het begrip gebiedsontwikkeling mee te nemen. Het zou effectiever en ook efficiënter kunnen zijn de verwervingsopgave in het betreffende gebied integraler op te pakken dan nu gebeurt. Mogelijk kan een integraal grondstrategieplan hier een rol bij vervullen. Het model van afstemming, zoals gevolgd bij de IJsselsprong, zou dan verder ontwikkeld kunnen worden zodat meer synergievoordelen behaald kunnen worden.
Efficiëntie van de grondverwerving Bij efficiëntie van de grondverwerving gaat het om de inzet van financiële middelen, overtollige en/of ruilgronden, tijd en inspanning/menskracht.
5. Meer aandacht voor begroten grondverwervingskosten (voor GS)
Zorg dat de voor elk project vast te stellen grondstrategieplannen een onderbouwing bevatten van het benodigde verwervingsbudget. Deze plannen dienen jaarlijks geactualiseerd te worden aan de nieuwe inzichten. Dat betekent ook dat de eventuele bijstelling van budgetten aan PS gerapporteerd wordt, niet alleen op het niveau van de totale projectkosten, maar ook uitgesplitst naar de kostenposten zoals de verwervingskosten.
6. Ruilgrond in begroting opnemen (voor PS en GS)
We geven in overweging bij het besluit tot realisatie van een infrastructuurproject ook een budget ter beschikking te stellen voor de aankoop van ruilgrond. Dat biedt niet alleen wat extra mogelijkheden bij de minnelijke aankoop (smeermiddel), maar is ook transparant vanuit het oogpunt van risicomanagement. In de praktijk zou dit budget een revolving fund kunnen zijn. Het openen van deze mogelijkheid zou bij het opnieuw te formuleren grondbeleid kunnen worden meegenomen.
7. Zakelijke benadering bij inhuur derden (voor GS)
Hanteer heldere richtlijnen over welke kosten vergoed worden indien derden worden ingeschakeld bij de verwerving. Budgetteer deze kosten apart in de grondstrategieplannen, en rapporteer hierover bij afwijken in de praktijk.
Legitimiteit van de grondverwerving Bij legitimiteit van grondverwerving gaat het om de vraag of de provincie bij de uitvoering van het beleid zich aan de normen houdt die gelden voor het gebruik van de instrumenten. Dat kunnen normen zijn uit het eigen beleid, maar ook normen op basis van regelgeving of hoger beleid. Verder kunnen de normen betrekking hebben op de positie van de uitvoerder ten opzichte van de overheid, maar ook op de positie van de uitvoerder ten opzichte van de burgers. Binnen legitimiteit zit tenslotte ook een verantwoordingscomponent (transparantie).
8. Grondstrategieplannen voor elk project door GS vaststellen (voor PS)
Zorg dat in het beleid wordt opgenomen dat voor alle projecten waar provinciale grondverwerving aan de orde is grondstrategieplannen moeten worden gemaakt en dat deze door GS worden vastgesteld. De grondstrategieplannen zelf dienen een onderbouwing te geven van het benodigde verwervingsbudget. Zorg dat in het beleid wordt opgenomen dat deze plannen periodiek worden geactualiseerd, en dan opnieuw door GS worden vastgesteld. Mocht de actualisatie met zich meebrengen dat het budget moet worden bijgesteld, zorg dan dat het beleid bepaalt dat dit wordt voorgelegd aan PS.
9. Actuele protocollen vaststellen (voor GS)
Geef op korte termijn duidelijkheid over de interne regels bij de verwerving van gronden voor infrastructuur. Het protocol infra (“handelingskader infrastructuur”) dient geactualiseerd en formeel vastgesteld te worden.
10. Mandateringsregels uniformeren (voor GS)
Hanteer voor alle soort projecten dezelfde mandateringsregelingen. Nu ook groene projecten in volle omvang onder de verantwoordelijkheid van de provincie vallen, en ook de positie van DLG op korte termijn gaat veranderen, is er geen reden om verschillende mandateringsregelingen te hanteren voor de verschillende verwervingsopgaven.
11. Nakoming interne regels (voor GS)
Draag er zorg voor dat de provinciale verwervers gaan werken volgens het eigen beleid en de eigen interne richtlijnen. Dat pleit ook voor een andere werkcultuur, wat onder andere vraagt om investeren in de kennis en kunde van de medewerkers hierover.
12. Onafhankelijke taxatie vóór grondverwerving (voor GS)
Zorg dat er altijd een onafhankelijke taxatie plaatsvindt voorafgaand aan de grondverwerving en dat deze wordt uitgevoerd door een partij die niet betrokken is bij de onderhandelingen.
13. Checks and balances op onderhandelingsresultaat (voor GS)
Neem in het nieuw te formuleren verwervingsprotocol op dat bij de presentatie van een onderhandelingsresultaat de verhouding tot de onafhankelijke taxatie vooraf duidelijk weergegeven wordt, naast eventuele nieuwe inzichten die ontstaan zijn tijdens de onderhandelingen. Dat geldt ook voor de eventuele aanvullende schadeloosstelling.
14. Deskundigenvergoeding beter onderbouwen (voor GS)
Neem in het nieuw te formuleren verwervingsprotocol op dat de provincie werkt volgens de RWS-normen en bewaak dat dit gebeurt. Sta afwijking van de algemene norm alleen toe als er een onderbouwing is en toets dan de hoogte van de vergoeding.
15. Adequate dossiervorming (voor GS)
Formuleer heldere richtlijnen over wat in verwervingsdossiers moet worden opgenomen, en richt de dossiers zo in dat eenvoudig is na te gaan welke stukken zijn opgenomen. Deze richtlijnen dienen vervolgens te worden nagekomen.
16. Rapportage over grondbeleid en grondposities aan PS verbeteren (voor PS)
Vraag aan GS om ruimhartiger invulling te geven aan de paragraaf grondbeleid in de provinciale begroting en jaarrekening, door systematisch te rapporteren over grond in eigendom van de provincie, conform de letter en vooral de geest van art. 16 BBV.
Aanpak grondverwerving Gelderland
Aanbieding: 25 september 2013 aanbieding van het rapport ‘Provinciale aanpak van grondverwerving in Gelderland’.
GS-reactie: 10 december 2013 GS-reactie op het rapport.
Technische briefing: 8 januari 2014 presentatie van het rapport.
Behandeling commissie: 8 januari 2014 behandeling in de commissie Algemeen bestuur, Financiën en Welzijn.
Besluitvorming: 22 januari 2014 vond de besluitvorming in PS plaats. PS besloten:
- De aanbevelingen van Rekenkamer Oost-Nederland over te nemen;
- GS te verzoeken de aanbevelingen te verwerken in het voorstel ter herziening van het grondbeleid van provincie Gelderland dat in het voorjaar 2014 aan PS zal worden gezonden.
Aanpak grondverwerving Gelderland
Wijzigingen beleid naar aanleiding van het rapport
Gedeputeerde Staten kwamen in mei 2014 met de actualisatie van het grondbeleid. Hierin staat dat: ‘De actualisatie leidt tot aanpassingen in de wijze waarop de provincie het instrumentarium van het grondbeleid inzet en met name tot verbeteringen in de uitvoering, mede naar aanleiding van het rapport over grondverwerving van de Rekenkamer Oost Nederland en het besluit van Provinciale Staten om de aanbevelingen uit te werken bij de actualisatie van het grondbeleid (p. 4 nota grondbeleid). In bijlage 2 van de nota grondbeleid staat vermeld hoe onze aanbevelingen in deze nota zijn verwerkt.
Persaandacht voor het rapport
Aandacht voor ons onderzoek in De Gelderlander.