Gepubliceerde
onderzoeken

ONDERZOEK UITGEVOERD IN GELDERLAND
ONDERZOEK OOK UITGEVOERD IN OVERIJSSEL
FEBRUARI 2022
SamenvattingConclusiesAanbevelingenBestuurlijke behandeling

Meer vitaliteit, minder leegstand?

Leegstand van panden kan een bedreiging vormen voor de vitaliteit of leefbaarheid van een gebied. Door de coronacrisis is leegstand een des te actueler thema. De Rekenkamer Oost-Nederland onderzocht hoe de provincie Gelderland omgaat met leegstand van winkels en kantoren. Zij concludeert in haar rapport ‘Meer vitaliteit, minder leegstand?’ dat de provincie de afgelopen jaren actief inzette op leegstand, maar die inzet niet per se gericht is op de minst vitale gebieden. Omdat er veel ontwikkelingen spelen, is het belangrijk dat PS en GS in gesprek gaan over de inzet op leegstand in de toekomst. Kijk hier naar een korte videopresentatie over het rapport.

Leegstand is een actueel probleemmoreLeegstand is in eerste instantie een probleem voor de eigenaar van het pand en/of voor de gemeente wanneer het de leefbaarheid van een straat of wijk aantast.close (zie figuur 1) wegens een veranderende vastgoedmarkt en bijvoorbeeld de toename van thuiswerken en online winkelen. Ontwikkelingen die door de coronapandemie waarschijnlijk worden versneld en versterkt. Leegstand vermindert de aantrekkelijkheid van (centrum)gebieden. De provincie Gelderland voert al een aantal jaren beleid om leegstand tegen te gaan en de kwaliteit van (beeldbepalende) plekken te verhogen. Daarom is dit volgens de Rekenkamer een goed moment om te leren van de inzet die is gedaan. Hierbij ligt de focus op de rol van de provincie bij leegstand van winkels en kantoren. 

Figuur 1. Leegstand in de provincie Gelderland 2016-2020 (per 1 januari), als percentage van het aantal objecten per type vastgoed 

Bron: Leegstandsmonitor CBS 2016-2020. 

Uit het onderzoek blijkt dat de provincie Gelderland zich actief heeft ingezet om leegstand aan te pakken. Dat heeft ze gedaan door ruimtelijk beleid en het programma SteenGoed Benutten waaruit vooral financiële- en procesondersteuning aan projecten is geboden. Ook wordt er sinds 2019 gewerkt met een externe Ontwikkelings- en Herstructureringsmaatschappij Gelderland (revolverend fonds). Hoewel de provincie Gelderland zich actief heeft ingezet op leegstand, is deze niet (per se) gericht op en terecht gekomen bij de minst vitale gebieden (zie figuur 2). Het is aan Provinciale Staten om te bepalen waar de inzet op gericht moet zijn. De Rekenkamer beveelt hen aan hierover met Gedeputeerde Staten in gesprek te gaan. 

Figuur 2. Inzet verleende subsidie 2015-2020 t.o.v. vitaliteit centrumgebieden 2020

Bron: Rekenkamer Oost-Nederland op basis van PS2015-690, PS2016-247, Excel-bestand ontvangen van de provincie en Goudappel Coffeng en provincie Gelderland (dec. 2020). Hoofdrapportage vitaliteitsbenchmark centrumgebieden Gelderland.

Uit het onderzoek blijkt ook dat PS uitgebreid zijn geïnformeerd over de inzet op leegstand, alleen de koppeling met de prestatie (indicatoren) wordt niet gelegd en is voor de eerdergenoemde Ontwikkelings- en Herstructuringsmaatschappij Gelderland niet eenduidig. Dit maakt de controlerende taak van PS lastiger. De Rekenkamer beveelt GS aan duidelijke afspraken met de fondsbeheerder (OHG) te maken over de te leveren prestaties en de informatievoorziening aan PS over de inzet op leegstand aan te scherpen. 

Met het oog op de vele ontwikkelingen die op de winkel- en kantorensector afkomen, beveelt de Rekenkamer PS tot slot aan in het gesprek met GS ook stil te staan bij de rol die de provincie in de toekomst wil pakken bij het bevorderen van de kwaliteit en leefbaarheid van gebieden via de aanpak van leegstand. Op basis van ons onderzoek geven we hierbij een tweetal aandachtspunten mee. Ten eerste de richting van de inzet op leegstand en ten tweede de rol van de provincie bij (de toekomst van) binnensteden.

De Rekenkamer heeft Cees-Jan Pen gevraagd een expert review te schrijven. Hij is lector bij Fontys en expert op het gebied van regionale economie en vastgoed. In de expert review geeft hij zijn visie op het rapport van de Rekenkamer en de actuele ontwikkelingen op het gebied van leegstand. Zowel het rapport als de expert review is hiernaast te vinden onder ‘downloads’.

 

Meer vitaliteit, minder leegstand?

Hoofdconclusie
De provincie Gelderland wil gebieden mooier, leefbaarder en economischer aantrekkelijker maken door leegstand op beeldbepalende plekken te voorkomen en weg te nemen. De provincie zette de afgelopen jaren actief in op leegstand, via het wettelijk instrumentarium en het programma SteenGoed Benutten. Die inzet is niet (per se) gericht op de minst vitale gebieden. PS zijn uitgebreid geïnformeerd, alleen de koppeling met de prestatie (indicatoren) wordt niet gelegd en is voor OHG niet eenduidig. Dit maakt de controlerende taak van PS lastiger. Tot slot komt er veel op de winkel- en kantorensector af waardoor het van belang is dat GS en PS in gesprek gaan over de toekomstige rol bij leegstand.

Deelconclusies

Actieve inzet op leegstand van provincie
De provincie zette de afgelopen jaren actief in op leegstand. Hiervoor is het wettelijke ruimtelijke instrumentarium benut, bijvoorbeeld de Omgevingsverordening om ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan en regionale programmering te bevorderen. Daarnaast is er het programma SteenGoed Benutten voor (dreigende) leegstand op beeldbepalende plekken. Dit programma is geïntroduceerd in 2015 en biedt vooral financiële- en procesondersteuning aan projecten. Later (in 2019) is een externe ontwikkelings- en herstructureringsmaatschappij opgericht voor werklocaties en beeldbepalende gebouwen met (dreigende) leegstand. Aan het begin van de coronacrisis nam de provincie maatregelen gericht op het behoud van de vitaliteit van binnensteden en dorpskernen.

Inzet niet (per se) gericht op minst vitale gebieden
Hoewel de provincie Gelderland zich actief heeft ingezet op leegstand, is deze niet (per se) gericht op en terecht gekomen bij de minst vitale gebieden. Daarbij is de mogelijkheid om financiële middelen als extra prikkel te gebruiken om gewenste ontwikkelingen te bevorderen niet optimaal benut. Hoewel de provincie haar aanpak middels reflectie en onderzoek heeft doorontwikkeld heeft dit nog niet geleid tot een aanpak meer gericht op de gebieden met de hoogste leegstand en de minste vitaliteit.

PS geïnformeerd, maar controlerende taak lastig
PS zijn uitgebreid geïnformeerd over de inzet op leegstand, alleen de koppeling met de prestatie (indicatoren) wordt niet gelegd en is voor OHG niet eenduidig. Dit maakt de controlerende taak van PS lastiger.

Toekomstige rol
Er komt veel op de winkel- en kantorensector af. Hierdoor is het van belang om na te denken en in gesprek te gaan over de toekomstige rol bij het bevorderen van de ruimtelijke kwaliteit, leefbaarheid en economische aantrekkelijkheid van gebieden via de aanpak van leegstand. Op basis van ons onderzoek geven we hierbij een tweetal aandachtspunten mee. Ten eerste de richting van de inzet op leegstand en ten tweede de rol van de provincie bij (de toekomst van) binnensteden.

 

Meer vitaliteit, minder leegstand?

Op basis van de resultaten van het onderzoek hebben we enkele aanbevelingen geformuleerd.

  1. GS: Oriënteer op de mogelijkheden om de inzet op leegstand (meer) te richten op de gebieden waar de leegstand en vitaliteit een (groot) probleem zijn. Betrek hierin in ieder geval: 
    a. de mogelijkheid om financiële middelen meer te gebruiken als prikkel om gewenste ontwikkelingen te stimuleren en 
    b. de inzichten die de vitaliteitsbenchmark biedt. 
    Uit ons onderzoek komt naar voren dat de inzet van de provincie niet (per se) gericht is op en terecht is gekomen bij de gebieden met de hoogste leegstand en minste vitaliteit. Het is daarom van belang de voor- en nadelen in kaart te brengen een inzet die gericht is op de grootste probleemgebieden.

  2. PS: Bepaal, op basis van ons onderzoek en de oriëntatie van GS (zie aanbeveling 1), of de inzet gericht moet zijn op de grootste probleemgebieden. 
    In navolging van de eerste aanbeveling is het uiteindelijk aan PS om te bepalen waar de inzet voor leegstand op gericht moet zijn. 

  3. GS: Benut reflectie en onderzoek ook voor het verkrijgen van inzicht in de effecten. Doe dit in ieder geval door: 
    a. onderzoek te (laten) doen naar de oorzaken van verschillen tussen gemeenten in ontvangen subsidie; 
    b. naast de benutting van het instrumentarium aandacht te hebben voor het effect; 
    c. het programma SteenGoed Benutten te evalueren en 
    d. de vitaliteitsbenchmark na verloop van tijd te herhalen. 
    De provincie heeft reflectie en onderzoek gebruikt om de aanpak voor leegstand door te ontwikkelen, maar het kan nog meer benut worden om zicht te krijgen op de (ongewenste) effecten van de aanpak. 

  4. GS: Maak met de fondsbeheerder (OHG) duidelijke afspraken over de te leveren prestaties en verwerk dit in de investeringsinstructie. 
    De Ontwikkelings- en Herstructureringsmaatschappij Gelderland (OHG) is met een fondsvolume van € 18,5 miljoen een belangrijk instrument voor de provincie in de aanpak van leegstand. In de investeringsinstructies zijn afspraken gemaakt met de OHG. De afspraak over de prestatie-indicator (veertig ondersteunde projecten na een periode van tien jaar) blijkt echter verschillend geïnterpreteerd te worden.
     
  5. GS: Scherp de informatievoorziening aan PS over de inzet op leegstand aan door: 
    a. de informatie in het jaarverslag over de inzet op leegstand aan te sluiten op de gestelde prestatie-indicatoren; 
    b. in het jaarverslag inzicht te geven in de benutting en prestaties van OHG bij de betreffende kerntaak en 
    c. er alert op te zijn dat in de verantwoording vanuit Oost NL eenduidig wordt gerapporteerd over de afgesproken prestatie-indicatoren. 
    PS ontvangen uitgebreide informatie over de inzet bij leegstand. Tegelijkertijd kan die informatie scherper, zodat PS beter gefaciliteerd worden in hun controlerende rol. Zo is informatie over de realisatie van prestatie-indicatoren niet (duidelijk) verwerkt in de provinciale jaarverslagen en was de verantwoording vanuit Oost NL over de afgesproken prestatie-indicator ‘veertig projecten na tien jaar’ niet eenduidig. 

  6. PS: Ga, met het oog op wat er op de winkel- en kantorensector afkomt, in gesprek over de rol die je als provincie wilt pakken bij het bevorderen van de ruimtelijke kwaliteit, leefbaarheid en economische aantrekkelijkheid van gebieden via de aanpak van leegstand. 
    Aangezien er veel op de winkel- en kantorensector afkomt (bijv. online winkelen, verduurzamingseisen, gevolgen corona, etc), wat kan leiden tot meer leegstand is het zaak om stil te staan bij de rol die je als provincie wil pakken en daarover het gesprek te voeren. Dit om ‘up to date’ te blijven met wat er gebeurt en de provinciale rolinvulling en inzet ten aanzien van leegstand op een positieve manier door te ontwikkelen. 

  7. GS: Geef een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht in de implementatie van de aanbevelingen.

 

Meer vitaliteit, minder leegstand?

Het rapport en de expert review zijn op 2 februari 2022 aangeboden aan PS.

Op 16 maart 2022 gaven we een presentatie over het onderzoek aan PS.

De oordeelsvormende bijeenkomst over het onderzoek was op 23 maart 2022.

Op 6 april 2022 bespraken PS het onderzoek in de PS-vergadering (verslag) en namen ze het besluit de aanbevelingen, waarvan een gewijzigd met een amendement, over te nemen.