Gepubliceerde
onderzoeken

ONDERZOEK UITGEVOERD IN OVERIJSSEL EN GELDERLAND
MEI 2022
SamenvattingConclusiesBeschouwingAanbevelingenBestuurlijke behandeling

Schipperen en sturen in de ruimte

 

De provincies Gelderland en Overijssel overleggen in een zo vroeg mogelijk stadium met gemeenten over ruimtelijk plannen. Zo verschaffen ze snel helderheid en kunnen ze de provinciale belangen in gemeentelijke plannen bewaken. Dit proces verloopt naar tevredenheid van zowel provincies als gemeenten, maar de effectiviteit niet vast te stellen is. Voorkantsturing is vooral een gezamenlijke zoektocht van betrokken partijen waarbij binnen de kaders afwegingen gemaakt worden. Ook bevat het rapport een beschouwing op de rol van Provinciale Staten (PS) bij de sturing op ruimtelijke plannen.

De druk op de ruimte in Nederland is groot en neemt steeds verder toe. Dit geldt ook voor de provincies Gelderland en Overijssel: de provincies hebben ambities op het gebied van bijvoorbeeld wonen, natuur, water, klimaat, energie, en deze ambities vragen allemaal om ruimte. Ruimte die er niet altijd is, daarom zijn keuzes nodig. 

De huidige Wro en de nieuwe Omgevingswet leggen de primaire verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke ordening bij gemeenten. Bemoeienis van provincies is mogelijk als dit noodzakelijk is vanwege eigen, legitieme, belangen. De belangen zijn legitiem wanneer het belang te maken heeft met het reguleren van het ruimtegebruik en er sprake is van effecten die de schaal van een gemeente overschrijden. Op onderdelen is dit ook wettelijk aan de provincie opgedragen, zoals bij grondwaterbescherming en het aanwijzen van het Natuur Netwerk Nederland. Hiervoor moeten vooraf kaders worden gesteld door provincies. Op provinciaal niveau gebeurt dat door middel van Omgevingsvisie en -verordening. PS stellen die vast. GS hebben de taak om er voor te zorgen dat deze provinciale belangen ook daadwerkelijk doorwerken in structuurvisies, bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen van gemeenten.

Jaarlijks dienen gemeenten enkele honderden ruimtelijke plannen (structuurvisies, bestemmingsplannen, omgevingsplannen) bij de provincie in. Door vroegtijdig te overleggen met gemeenten beogen de provincies in een zo vroeg mogelijk stadium helderheid te scheppen over de ruimte voor een initiatief of plan. In dit onderzoek gebruiken wij daarvoor de term voorkantsturing. Sturen doen de provincies op basis van de provinciale belangen die vastgelegd zijn in de Omgevingsvisie en -verordening en zijn vastgesteld door PS. Uit ons onderzoek blijkt dat het proces van voorkantsturing over het algemeen naar tevredenheid van zowel de provincies als gemeenten verloopt. 

Dat gemeenten en provincies over het algemeen tevreden zijn over voorkantsturing, zegt niet per definitie iets over de mate waarin de provincie invloed heeft op gemeentelijke plannen. Bepalen of voorkantsturing effectief is om tot de juiste ruimtelijke afweging te komen, blijkt niet goed mogelijk. Daarvoor zien we drie redenen:
1. Bij een ruimtelijk plan spelen er vaak meerdere provinciale belangen.
    Bepalen of de juiste afweging tussen die belangen gemaakt is, is niet
    mogelijk omdat die binnen een door PS aangegeven bandbreedte plaatsvindt.
    De kaders stellen bovendien het ene belang meestal niet boven het andere,
    waardoor er geen norm beschikbaar is om het resultaat te toetsen.
2. De contacten tussen gemeente en provincie zijn veelal informeel.
    De afwegingen vinden in gesprekken plaats waarvan niet altijd verslagen
    worden gemaakt. Daardoor is niet expliciet te maken wat de invloed van
    de provincie geweest is op de gemaakte afwegingen.
3. De provincie wil met voorkantsturing de inzet van formele instrumenten
    zoals zienswijzen en reactieve aanwijzingen voorkomen. Toch is de inzet
    van deze formele instrumenten geen goede maatstaf voor effectiviteit.
    Ook als de voorkantsturing goed verloopt, kan de uitkomst nog steeds zijn
    dat provincie en gemeente een verschillend standpunt innemen.

De weging van de verschillende belangen bij het maken van ruimtelijke plannen wordt door provincie en gemeenten ervaren als een gezamenlijke zoektocht. Een zoektocht omdat de inhoudelijke sturing voor het afwegen van belangen beperkt is en de kaders meestal geen hiërarchie van belangen kennen. Dit biedt ruimte aan de betrokkenen. Elke situatie is anders en per situatie wordt binnen de gestelde kaders een afweging gemaakt. De weging van de belangen vindt niet plaats volgens een vastomlijnd stappenplan. Hoe de afweging uitvalt, kan per situatie verschillen. De afweging hangt af van de inhoud van het plan, de specifieke locatie, de voorgeschiedenis en de interpretatie van de betrokkenen van het provinciale beleid en de provinciale regels.

In het rapport geven we ook onze beschouwing op de rol van PS. Dit onderdeel bevat anders dan onze gebruikelijke rapporten geen conclusies met feitelijke onderbouwingen, maar wel interessante inzichten die we mee willen geven. We benoemen een vijftal knelpunten en een mogelijke oplossingsrichting. De knelpunten betreffen onder andere het globale karakter van de kaders en de informatiepositie van PS. Inzicht in de optelsom van belangenafwegingen bij ruimtelijke plannen laten zien of het ruimtegebruik de gewenste richting op gaat. Een inzicht dat gebruikt kan worden om eventueel bij te sturen. De beschouwing is bedoeld om het gesprek over de rol en positie van PS bij ruimtelijke ontwikkelingen te ondersteunen.

 

Schipperen en sturen in de ruimte

Hoofdconclusie
Het proces van voorkantsturing verloopt in grote lijnen naar tevredenheid van zowel provincies als gemeenten. Er is veel contact met gemeenten en de werkwijze van de provincie wordt meer ervaren als samenwerking dan als sturing. De effectiviteit van voorkantsturing is echter niet vast te stellen. 

De weging van de verschillende belangen wordt door provincie en gemeenten ervaren als een zoektocht waarbij interpretatie van de kaders een belangrijke rol speelt. 

Deelconclusies
Voorkantsturing functioneert in grote lijnen naar tevredenheid, maar de effectiviteit is moeilijk vast te stellen
Het proces van voorkantsturing verloopt in grote lijnen naar tevredenheid van zowel provincies als gemeenten. Er is ambtelijk in een vroeg stadium van intiatieven contact met gemeenten en de houding van de provincies wordt als proactief en open ervaren. Bij de meeste projecten verloopt die samenwerking soepel en is er meer sprake van voorkantsamenwerking dan van voorkantsturing. Er wordt een aantal knelpunten benoemd, zoals een tekort aan ambtelijke capaciteit bij gemeenten en dat eisen van de provincies niet altijd duidelijk zijn. Ondanks de tevredenheid over het proces van voorkantsturing, is de effectiviteit van voorkantsturing bij ruimtelijke plannen moeilijk vast te stellen.

Belangenafweging is gezamenlijke zoektocht
De weging van de verschillende belangen bij het maken van ruimtelijke plannen wordt door provincie en gemeenten ervaren als een zoektocht. De kaders uit de Omgevingsvisie en de -verordening vormen hiervoor de basis, maar bevatten meestal geen hiërarchie in de verschillende belangen. Per situatie kan een andere afweging worden gemaakt. Interpretatie van de kaders door de betrokken ambtenaren en bestuurders speelt daarbij een belangrijke rol en geeft ruimte voor gemeenten om plannen op te stellen. Provinciale medewerkers hebben onderling gesprekken over het effect van deze plannen op het ruimtegebruik in hun provincie. Een systematische dossieroverstijgende analyse die een totaalbeeld geeft van ruimtelijke ontwikkelingen is niet vastgelegd.

 

Schipperen en sturen in de ruimte

Dit onderdeel geeft een beschouwing op de rol van PS bij de sturing op ruimtelijke plannen. We benoemen een vijftal knelpunten en een mogelijke oplossingsrichting (zie tabblad aanbevelingen). Deze zijn vooral bedoeld om het gesprek over de rol en positie van PS bij ruimtelijke ontwikkelingen te ondersteunen.

Knelpunten
1. Globale kaders met daarin nevengeschikte belangen
De hoofdlijnen van het provinciale ruimtelijke beleid liggen vast in de Omgevingsvisie en -verordening. De Omgevingsvisie geeft op een globaal niveau richting aan het gewenste gebruik, inrichting en bescherming van de ruimte in de provincie. Het gaat daarbij om zaken als ruimtelijke ordening, water, mobiliteit, energietransitie, natuur en ondergrond. Dat zijn de belangen die de provincie probeert te behartigen. Belangen die nevengeschikt zijn. Er zijn regels en bepalingen voor bijvoorbeeld woningbouw en natuurontwikkeling, maar er is geen rangorde daartussen bepaald. Over hoe de belangen als deze botsen bij een concrete ontwikkeling tegen elkaar moeten worden afgewogen, is derhalve door PS niet vastgelegd. Dat is met andere woorden aan GS.

2. Terughoudende opstelling PS bij ruimtelijke ontwikkelingen
PS zijn terughoudend in het daadwerkelijk sturing willen geven aan ruimtelijke ontwikkelingen. Het nevengeschikte karakter van de in de Omgevingsvisie en Omgevingsverordening opgenomen belangen biedt geen handvatten om vanuit een beleidsvisie deze belangen tegen elkaar af te wegen. Ook wanneer een concrete kans of situatie voorligt voor PS om inhoudelijke beleidskeuzen te maken en zo te gaan sturen, heeft het resultaat veelal een proceskarakter.

3. Informatiepositie PS schiet tekort
De informatiepositie van PS is niet toegesneden op concrete ruimtelijke plannen en ook niet op een dossieroverstijgende beleidsanalyse van ruimtelijke ontwikkelingen. Het eerste vloeit voort uit de bestuurlijke rollen: het is niet aan PS om over individuele cases besluiten te nemen of daar directe bemoeienis mee te hebben. Dat is uitvoering van door PS vastgesteld beleid waar GS voor verantwoordelijk zijn. Het tweede, de dossieroverstijgende beleidsanalyse, ontbeert PS.  De som van individuele cases vormt immers de ruimtelijke invulling in de provincie. Dat is juist het politieke vraagstuk waarover PS gaan. Elke afzonderlijke belangenafweging kan begrijpelijk en procesmatig juist zijn en binnen die casus evenwichtig, het totaalbeeld kan echter een ontwikkeling zijn die anders is dan PS-leden willen. Zou bijvoorbeeld bij elke individuele planontwikkeling waar natuurbelangen afgewogen moeten worden tegen woningbouw, mobiliteit of water, steeds het natuurbelang het onderspit delven, dan komt dat alleen naar voren als casusoverstijgend wordt gekeken. Voor PS kan dit aanleiding zijn het beleid te herdefiniëren.

4. PS kunnen lobby op dossierniveau niet integraal beoordelen
Waar belangen botsen, moeten afwegingen worden gemaakt. Dat betekent in de praktijk onderhandelingen op ambtelijk en eventueel bestuurlijk niveau binnen de gestelde kaders. Het komt natuurlijk ook voor dat PS-leden over een casus worden benaderd door een betrokken partij die hoopt op die manier de eigen positie te versterken. Omdat inhoudelijke afwegingskaders ontbreken en PS ook geen totaalbeeld hebben van alle ontwikkelingen, kunnen PS-leden dergelijke beïnvloedingspogingen alleen op dossierniveau beoordelen. 

5. Gewenste gelijkwaardigheid noopt tot beperkte sturing en veel ruimte voor GS
De term voorkantsamenwerking wordt voor de huidige verhoudingen als meer adequaat gezien dan voorkantsturing. Over en weer wordt het meestal ervaren als een gezamenlijke zoektocht naar mogelijkheden om ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken. Relevant daarbij is dat in diverse dossiers blijkt, dat er bij aanvang niet noodzakelijk een heldere en eenduidige provinciale inzet ligt. Juist omdat meerdere provinciale belangen in het geding zijn, is het speelveld breed. De consequentie daarvan is echter dat de sturings- en controlemogelijkheden op het beleid ten aanzien van ruimtelijke planvorming voor PS beperkt zijn. Hoe globaler PS de kaders formuleert, des te groter is de provinciale manoeuvreerruimte in gesprekken over gemeentelijke ontwikkelingen en de nagestreefde bestuurlijke gelijkwaardigheid. Maar des te kleiner de mogelijkheden voor PS om achteraf GS te kunnen controleren op de beleidsuitvoering en inhoudelijke resultaten in de ruimtelijke ontwikkeling.

 

Schipperen en sturen in de ruimte

  1. PS verzoek GS duidelijker aan gemeenten te communiceren in welke fase de interne belangafweging van de provincie zich bevindt en wanneer een provinciaal standpunt definitief is.
    Over het algemeen overheerst tevredenheid bij gemeenten over het proces van voorkantsturing. De kritische noten van gemeenten hadden vooral betrekking op onverwachte aanvullende eisen of het verschil van interpretatie van gemaakte afspraken.

  2. PS verzoek GS een systematische dossieroverstijgende analyse te maken van gemaakte afwegingen en keuzen in afgehandelde plannen op basis waarvan PS kunnen bepalen of deze ruimtelijke ontwikkelingen de gewenste richting hebben.
    Door een dergelijke analyse vast te leggen krijgen de provincies meer inzicht in het effect dat alle individuele afwegingen samen hebben op het totale ruimtegebruik. Deze analyse kan ook gebruikt worden om PS te informeren over dit totaalbeeld.

  3. PS verzoek GS een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de implementatie van de aanbevelingen.

  4. PS: Bespreek de gewenste rol en positie bij ruimtelijke ontwikkelingen en wat dit betekent voor de huidige kaders. Betrek bij het gesprek in ieder geval de volgende vraagstukken:
    - staat een meer inhoudelijke of meer procesmatig sturing centraal?
    - moeten de kaders meer globaal of meer specifiek van karakter zijn?
    - blijven de provinciale belangen nevengeschikt of moeten
      bepaalde belangen boven andere gesteld worden (hiërarchie)?

  5. PS: Gebruik de analyse van GS om de wenselijkheid van de geconstateerde richting van de ruimtelijke ontwikkelingen te bespreken en of het noodzakelijk is om de huidige kaders aan te passen. Doe dit periodiek, bijvoorbeeld halverwege iedere bestuursperiode.

 

Schipperen en sturen in de ruimte

Het rapport is op 11 mei 2022 aangeboden aan PS Gelderland en PS Overijssel.