Gepubliceerde
onderzoeken

ONDERZOEK UITGEVOERD IN OVERIJSSEL
ONDERZOEK OOK UITGEVOERD IN GELDERLAND
28 OKTOBER
SamenvattingConclusiesAanbevelingenBestuurlijke behandeling

De cirkel rond krijgen

De provincie Overijssel wil met haar eigen inkoopkracht het goede voorbeeld geven in de transitie naar een circulaire economie. In de inkoop- en aanbesteding bij infrastructuur, natuurontwikkeling en de bedrijfsvoering heeft de provincie sprekende toepassingen van circulariteit gerealiseerd. Dit is echter niet altijd het gevolg van de consequente naleving van het eigen beleid en de afgesproken werkwijzen. Daarnaast zijn de doelstellingen voor circulair inkopen veelal onduidelijk, en wordt nog niet gemonitord in hoeverre ze behaald worden. Ook heeft de provincie nog geen compleet overzicht van de financiële consequenties van circulaire inkoop en aanbesteding. Deze conclusies trekt de Rekenkamer Oost-Nederland naar aanleiding van haar onderzoek naar dit thema.

Als medeondertekenaar van het Grondstoffenakkoord heeft de provincie zich ten doel gesteld om in 2050 haar primaire grondstoffenverbruik volledig terug te dringen. Door bij de inkoop en aanbesteding circulariteit mee te wegen kan de provincie het goede voorbeeld geven. Volgens het RIVM wijst onderzoek uit dat het afdwingen van innovatie met inkoop per saldo meer effect heeft dan de directe subsidiering van R&D bij bedrijven. Met een inkoopvolume van €231 mln. kan de provincie invloed uitoefenen op de markt. Het grootste deel van dit inkoopvolume bestaat uit de €155 mln. die de provincie uitgeeft aan infrastructurele werken. Daarmee vormt de provinciale infrastructuur het terrein waar de provincie de meeste invloed kan uitoefenen. Hoewel infrastructuur het belangrijkste terrein is, is het niet het enige terrein waarop de provincie invloed kan uitoefenen. Ook in natuurbeheer en -ontwikkeling, en haar eigen facilitaire dienst liggen kansen voor circulariteit.

Circulariteit is het belangrijkste principe van de circulaire economie. In een circulaire economie bestaat geen afval en worden grondstoffen steeds opnieuw gebruikt. Doel hierbij is om de grondstoffen ook op de meest hoogwaardige manier te hergebruiken. De afbeelding met de zogeheten R-strategieën is een weergave van de verschillende manieren waarop grondstoffen het beste hergebruikt kunnen worden.

Figuur 1: R-ladder met strategieën voor een circulaire economie

R-ladder strategieën circulaire economie

Bron: Planbureau voor de Leefomgeving

In dit onderzoek heeft de Rekenkamer bekeken hoe de provincie met circulair inkopen invulling gaf aan haar voorbeeldrol in de circulaire economie. Om tot een goed beeld te komen is onderzocht hoe circulariteit is opgenomen in het beleid van de provincie, en of het beleid ook overeenkomstig werd uitgevoerd. Daarnaast is onderzocht hoe de provincie monitort dat ze de aan zichzelf gestelde doelen behaalt.

De Rekenkamer heeft gezien dat het handelen van de provincie in de praktijk leidt tot circulaire oplossingen in de wegenbouw, natuurontwikkeling en facilitaire dienst waarmee daadwerkelijk grondstoffen worden bespaard. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat de manier waarop deze oplossingen tot stand komen niet altijd het gevolg zijn van de consequente opvolging van het eigen beleid. Met name in de provinciale infrastructuur is vaak niet duidelijk hoe een bepaalde materiaalkeuze tot stand is gekomen, omdat de afgesproken werkwijze niet werd gevolgd.

Door niet consequent de eigen werkwijzen op te volgen schept de provincie ook onduidelijkheid voor marktpartijen die willen meedingen in aanbestedingen. Die duidelijkheid is juist een belangrijk aspect van de voorbeeldrol van de provincie, omdat daardoor marktpartijen worden gestimuleerd om zich verder te verdiepen in circulaire oplossingen. De Rekenkamer beveelt daarom ook aan om hier voortaan consequent mee om te gaan.

Met betrekking tot de gestelde doelen en de monitoring daarvan heeft de Rekenkamer geleerd dat de doelen niet altijd duidelijk zijn uitgewerkt. Dit, en de afwezigheid van monitoringinstrumenten maakt dat de provincie de voortgang van deze doelen niet monitort. Positief is dat de doelstellingen voor het grootste circulaire beleidsterrein, de infrastructuur, wel concreet en gedetailleerd zijn uitgewerkt.

De cirkel rond krijgen

Hoofdconclusie

In de praktijk heeft de provincie door circulair inkopen projecten gerealiseerd met sprekende circulaire toepassingen. Ondanks het feit dat circulair inkopen is vastgelegd in het beleid dat van toepassing is op de provinciale inkoop en aanbestedingen, wordt bij infrastructurele aanbestedingen de voorgeschreven werkwijze nog niet consequent toegepast. In het beleid zijn doelen gesteld voor circulair inkopen en grondstoffenreductie maar ontbreekt een verdere uitwerking waardoor de onduidelijk is wat het doel precies inhoud. Alleen voor de provinciale infrastructuur zijn tot 2023 duidelijke en specifieke tussendoelen uitgewerkt; dit is ook het beleidsterrein waar de provincie de meeste invloed heeft op haar grondstoffenverbruik. Er is echter geen (totaal)overzicht van de financiële consequenties van de circulaire werkwijzen voor de provincie. Ook monitort de provincie momenteel niet de voortgang van het doelbereik. Omdat de organisatiebrede inkoopdoelen op zichzelf onduidelijk zijn, kunnen ze ook niet gemonitord worden. Hierdoor is onbekend of de provincie op koers ligt om haar eerste doel, 10% circulaire inkoop in 2020, te behalen.

 

Deelconclusies

Provincie realiseerde door circulair inkopen projecten met sprekende circulaire toepassingen

De provincie Overijssel realiseerde door circulair inkopen projecten met sprekende circulaire toepassingen, zoals bij het onderhoud van wegen en bij het uitvoeren van beheerplannen voor Natura 2000-gebieden. De provincie kan hier veel invloed uitoefenen op het grondstoffengebruik. Hergebruik (Recycle) en het efficiënter gebruik van materialen (Reduce) zijn door de provincie veel gebruikte strategieën om het grondstoffengebruik te reduceren. 

Circulair inkopen is onderdeel van het inkoopbeleid, maar wordt nog niet consequent toegepast in de praktijk 

Circulair inkopen is een vast onderdeel van het beleid dat van toepassing is op de inkoop en aanbestedingen van de provincie, maar de provincie brengt dit beleid nog niet consequent in de praktijk. In het beheer en onderhoud van de provinciale infrastructuur is de voorgeschreven Aanpak Duurzaam GWW een belangrijk instrument waarmee de kansen voor circulariteit maximaal benut kunnen worden. Omdat deze aanpak niet consequent wordt toegepast weegt circulariteit niet altijd mee bij de keuze voor een aannemer. Na gunning wordt echter regelmatig binnen de ruimte die het contract biedt, afgesproken om circulaire oplossingen toe te passen. Hoewel hier innovatieve circulaire oplossingen uit voortkomen, wordt met deze volgorde van werken niet het volledige potentieel van alle aanbieders benut. Ook maakt deze werkwijze niet duidelijk aan marktpartijen dat de provincie groot belang hecht aan circulaire economie.

Niet alle doelstellingen voor circulair inkopen zijn duidelijk, geen inzicht in financiële impact van ingezette koers

In 2018 heeft de provincie een aantal organisatiebrede doelen gesteld ten aanzien van circulair inkopen. In 2020, 2030 en 2050 moet respectievelijk 10% circulair worden ingekocht en 50% en 100% grondstoffenreductie zijn bereikt. Het is echter niet duidelijk hoe deze percentages zijn opgebouwd, en daarom is ook onduidelijk wanneer het circulaire inkoopdoel is bereikt. Anderzijds heeft de provincie voor de eigen infrastructuur wél concrete tussendoelen uitgewerkt, tot 2023. Dit is het beleidsterrein waar de provincie de meeste invloed heeft op haar grondstoffenverbruik. De vervangingspiek die rond 2030 optreedt in de provinciale infrastructuur is een kans om met circulair inkopen veel grondstoffen te besparen. De financiële kosten of baten van circulair inkopen zijn echter nog niet volledig in beeld.

Door het ontbreken van monitoring is er geen zicht op resultaten en effecten van circulair inkopen 

Vanaf 2023 wil de provincie kunnen beschikken over een brede monitor circulaire economie waarin de effecten van circulair inkopen zijn meegenomen. Ondanks de beschikbaarheid van interne gegevens monitort de provincie momenteel de resultaten en effecten van het circulair inkopen niet. Hierdoor is onbekend of de provincie op koers ligt om haar eerste doel, 10% circulaire inkoop in 2020, te behalen. PS worden enkel bij nieuwe ontwikkelingen en naar aanleiding van vragen geïnformeerd, maar niet structureel over de resultaten en effecten van circulair inkopen in relatie tot de beleidsdoelen. Hoewel de provincie kennis en ervaring wil opdoen met circulair inkopen, is een aantal pilotprojecten niet geëvalueerd en is opgedane kennis binnen de organisatie deels verloren gegaan.

De cirkel rond krijgen

Op basis van ons onderzoek doen we de volgende aanbevelingen:

1. GS: Pas de in het beleid voorgeschreven Aanpak Duurzaam GWW consequent toe in aanbesteding voor projecten in de grond, weg- en waterbouw.

Binnen de provinciale organisatie is de Aanpak Duurzaam GWW de voorgeschreven werkwijze op het terrein van infrastructuur en overige grondverzetwerkzaamheden. De Aanpak bevat waardevolle instrumenten die bijdragen aan het verminderen van het grondstoffengebruik en het stimuleren van het ontwikkelen van innovatieve en circulaire oplossingen door marktpartijen.

2. GS: Maak duidelijk waaruit de percentages voor circulair inkopen en grondstoffenreductie zijn opgebouwd.

Door duidelijk te maken waaruit de percentages in de provinciale doelstellingen zijn opgebouwd kan hierover verantwoording worden afgelegd aan PS.

3. PS: Stel meetbare (tussen)doelen vast voor de reductie van het grondstoffengebruik door middel van circulair inkopen, zoals die op het terrein van infrastructuur al wel zijn geformuleerd. 

Aan de hand van meetbare tussendoelen voor grondstoffenreductie kan beter verantwoording afgelegd worden over het gevoerde beleid. Meetbare tussendoelen maken het voor de provinciale organisatie eenvoudiger om te sturen op de realisatie van deze doelen zoals bij het bepalen van het ambitieniveau voor aanbestedingen.

4a. GS: Breng met behulp van kennisdeling en samenwerking met andere overheden en organisaties de financiële kosten en baten van circulair inkopen in beeld en informeer PS hierover.

4b. PS: Gebruik de kennis over de financiële kosten en baten van circulaire maatregelen en de naderende vervangingspiek bij infrastructuur om, zo nodig, voldoende aanvullende financiële middelen beschikbaar te stellen voor het circulair aanbesteden van infrastructurele werken.

Door de kosten en de baten in kaart te brengen, ontstaat beter inzicht in de verwachte kosten voor het beheer en onderhoud van wegen. Door opgedane kennis over de kosten en baten onderling met andere overheden en publieke organisaties te delen, ontstaat er sneller en een completer inzicht.

5. GS: Start met het systematisch bijhouden van resultaten en effecten van het circulair inkopen.

Laat de monitoring van circulaire inkoop niet wachten op de ontwikkeling van een landelijke systematiek voor de monitoring van de transitie naar een circulaire economie. Door te monitoren is het mogelijk inzicht te krijgen in de effecten van circulair inkopen op het grondstoffengebruik.

6. GS: Informeer PS jaarlijks over de voortgang van de realisatie van de provinciale doelstellingen voor circulair inkopen resultaten en effecten van circulair inkopen in relatie tot de tussendoelen voor circulair inkopen, alsook de eventuele financiële consequenties hiervan (zie aanbeveling 4).

Door PS te informeren over de effecten van het circulair inkopen, leggen GS beter verantwoording af over het gevoerde inkoopbeleid. Voor PS wordt daarmee de bijdrage van circulair inkopen aan het bereiken van de ambities voor circulaire economie duidelijker. 

7. GS: Zorg ervoor dat (pilot)projecten worden geëvalueerd en kennis over circulariteit binnen de organisatie behouden blijft.

Door oog te hebben voor het behoud van kennis en de evaluatie van (pilot)projecten wordt geld en menskracht doelmatiger ingezet.

8. GS: Geef een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht in de implementatie van de aanbevelingen.

De cirkel rond krijgen

Het onderzoek naar de voorbeeldrol van de provincie voor een circulaire economie in Overijssel is op woensdag 28 oktober 2020 aangeboden aan de Commissaris van de Koning.