| Samenvatting | Conclusies | Aanbevelingen | Bestuurlijke behandeling |
Inspannen voor draagvlak
Provincies Gelderland en Overijssel spannen zich binnen de mogelijkheden die zij hebben in om draagvlak voor hernieuwbare energie te bevorderen. Wat hun (on)mogelijkheden daarbij zijn moet explicieter worden aangegeven, om te hoge verwachtingen en teleurstelling te voorkomen. De rol van provincies bij het bevorderen van draagvlak voor concrete projecten voor hernieuwbare energie is namelijk niet zo groot en het ontbreken van draagvlak kan juridisch gezien geen doorslaggevend argument zijn in de besluitvorming. Inspanningen voor draagvlak kunnen in de toekomst wél worden meegewogen in de besluitvorming over projecten voor hernieuwbare energie. Daarvoor is het nodig dat overheden aangeven wat zij aan inspanningen voor draagvlak verwachten van initiatiefnemers. Dit zijn conclusies en aanbevelingen uit het rapport ‘Inspannen voor draagvlak’ dat de Rekenkamer Oost-Nederland op 11 november 2020 publiceert.
Om de overstap van fossiele bronnen naar hernieuwbare energie te maken, zijn initiatieven voor onder meer zonne-energie en windenergie nodig. Draagvlak voor dergelijke plannen vinden beide provincies belangrijk. In dit onderzoek heeft de Rekenkamer in beeld gebracht welke mogelijkheden de provincies hebben om draagvlak te bevorderen en in hoeverre zij daar in de praktijk werk van maakt.
De provincies geven in hun Omgevingsvisies en -verordening ruimtelijke kaders mee voor hernieuwbare energie. Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat zij gebieden aanwijzen die zij uitsluiten voor windenergie, maar ook gebieden aanmerken als geschikt voor windenergie. Voordat zij besloten over de kaders, vroegen beide provincies de mening van gemeenten, maatschappelijke organisaties en inwoners en wogen deze mee. Beide provincies hebben daarnaast een stimuleringsprogramma voor hernieuwbare energie waarbinnen zij aandacht besteden aan het ondersteunen van lokale initiatieven voor hernieuwbare energie. De Rekenkamer concludeert dat provincies zich binnen hun mogelijkheden hebben ingespannen voor draagvlak.
Bij concrete hernieuwbare energieprojecten hebben provincies beperkte juridische mogelijkheden om draagvlak te bevorderen. In de figuur
is een overzicht van de belangrijkste wettelijke bevoegdheden van de provincie opgenomen. In de meeste gevallen zijn namelijk gemeenten aan zet bij besluitvorming over concrete initiatieven voor hernieuwbare energie. Alleen wanneer een gemeente weigert mee te werken aan een plan voor windmolens in een daarvoor in de Omgevingsvisie geschikt geacht gebied, is de provincie aan zet om met een zogenoemd inpassingsplan de molens mogelijk te maken. In die situatie kan zij niet weigeren vanwege een gebrek aan draagvlak. Alleen ruimtelijke argumenten zijn relevant in de besluitvorming. Andere argumenten zoals het ontbreken van draagvlak gelden niet. De Rekenkamer beveelt aan duidelijker te zijn over de mogelijkheden die provincies hebben om draagvlak te bevorderen en mee te wegen in de besluitvorming bij concrete projecten. Dit om zo (te) hoge verwachtingen en daarmee samenhangende teleurstelling te voorkomen.
Met de Omgevingswet en daarop vooruitlopende jurisprudentie (rechterlijke uitspraak) ontstaat er enige ruimte om inspanningen voor draagvlak bepalend te laten zijn bij het beoordelen van plannen voor hernieuwbare energie. Om die ruimte te kunnen benutten moeten overheden in hun beleid aangeven wat zij aan inspanningen verwachten van initiatiefnemers voor hernieuwbare energieprojecten. De Rekenkamer heeft daarom als aanbeveling opgenomen dat provincies dit bespreken met gemeentelijke partners waarmee zij samenwerken aan Regionale Energiestrategieën.
Inspannen voor draagvlak
Hoofdconclusie
Binnen de mogelijkheden die de provincies de afgelopen jaren hadden, hebben de provincies Gelderland en Overijssel zich ingespannen om aan draagvlak voor hernieuwbare energie te werken. Tegelijkertijd maken de provincies niet duidelijk wat zij onder draagvlak verstaan en welke mogelijkheden zij hebben om het te bevorderen. Provincies hebben namelijk vanuit hun wettelijke bevoegdheden los van inzet op (ruimtelijke kaders voor) hernieuwbare energie beperkte juridische mogelijkheden om draagvlak te bevorderen bij concrete hernieuwbare energieprojecten. Hierdoor kunnen (te) hoge verwachtingen ontstaan en daarmee samenhangend kans op teleurstelling over de inzet van de provincie.
Met de Omgevingswet en de Regionale Energiestrategieën bevindt de energie-transitie zich als het gaat om draagvlak en participatie op een kantelpunt. Overheden hebben - zo blijkt uit jurisprudentie – enige ruimte om inspanningen voor draagvlak bepalend te laten zijn in hun besluitvorming om al dan niet medewerking te verlenen aan een project voor hernieuwbare energie. Om die ruimte te benutten is het nu aan overheden om in beleid nader te duiden wat er van de initiatiefnemers aan inspanningen wordt verwacht. De provincies Gelderland en Overijssel kunnen daar in RES-verband het voortouw in nemen.
Deelconclusies
Te hoge verwachtingen - risico op teleurstelling
De manier waarop de provincies Gelderland en Overijssel de term draagvlak gebruiken in hun beleid rond hernieuwbare energie kan leiden tot (te) hoge verwachtingen bij de inwoners en PS over de mogelijkheden die de provincie heeft om het draagvlak te beïnvloeden. Daardoor ontstaat het risico op teleurstelling over de inzet van de provincie.
Mogelijkheden om draagvlak te bevorderen worden benut
De provincies Gelderland en Overijssel dragen -via hun reguliere takenpakket- bij aan draagvlak voor hernieuwbare energie. Allereerst voorzien beide provincies in kaders voor een goede inpassing van ruimtelijke ontwikkelingen, een belangrijke provinciale taak. Ook benadrukken zij het belang van draagvlak en participatie in hun kaders. Daarnaast deden beide provincies bij besluitvorming meer dan de verplichte inspraak om ruimte te geven aan inbreng van de samenleving, zoals bijeenkomsten organiseren. Verder beschikken beide provincies over een stimuleringsprogramma voor hernieuwbare opwek. Dit is in eerste instantie gericht op het realiseren van de energiedoelen. In beide provincies omvat het programma ook de ondersteuning van lokale coöperaties waarmee betrokkenheid en daarmee draagvlak bij inwoners wordt gestimuleerd.
Beperkte juridische mogelijkheden draagvlak concrete projecten
De provincie heeft diverse wettelijke bevoegdheden bij concrete hernieuwbare energieprojecten. Echter, haar juridische mogelijkheden om - los van ruimtelijke kaders - draagvlak te bevorderen bij dergelijke projecten zijn beperkt. Zo zijn gemeenten vrijwel altijd bevoegd gezag en biedt de rol van vergunningverlener geen mogelijkheid om een vergunning te weigeren in verband met gebrek aan draagvlak. Uitzondering is de situatie waarin de provincie verplicht is om een inpassingsplan voor een windpark vast te stellen. Dan is het aan de provincie om met de initiatiefnemer(s) draagvlak te bevorderen. In deze - beperkt voorkomende - situatie is er sprake van een achterstandsituatie ten aanzien van draagvlak doordat de gemeente wordt ‘overruled’.
Provincies benutten mogelijkheden draagvlak concrete projecten
De provincies Gelderland en Overijssel benutten de mogelijkheden die ze hebben met betrekking tot draagvlak bij concrete hernieuwbare energieprojecten. Zo hebben ze zich bij de twee onderzochte inpassingsplannen ingezet om draagvlak te bevorderen. Bijvoorbeeld door, behalve de verplichte terinzagelegging van het plan, inwoners gedurende het proces te informeren via (nieuws)brieven en bijeenkomsten te organiseren. Daarnaast gebruikten ze overleggen met gemeenten (en initiatiefnemers) om het belang van participatie onder de aandacht te brengen en boden ze hen hier ondersteuning bij aan.
Participatie in de toekomst
Met de Omgevingswet (2022) en de Regionale Energiestrategieën (2021) bevindt de energietransitie zich op een kantelpunt als het gaat om draagvlak en participatie. In het Klimaatakkoord (2019) kreeg het bevorderen van draagvlak een prominente plek en is 50% eigendom van de productie voor de lokale omgeving het streven. Recente jurisprudentie, vooruitlopend op de Omgevingswet, biedt overheden enige ruimte om initiatieven voor hernieuwbare energie te weigeren vanwege onvoldoende inspanningen door de initiatiefnemer(s) om inwoners te informeren en draagvlak te verwerven en vergroten. Om die ruimte te kunnen benutten is het nu aan overheden om in beleid te duiden wat zij van de initiatiefnemers aan inspanningen verwachten. Hier ligt een mogelijkheid voor provincies om - in RES-verband - het voortouw te nemen.
Inspannen voor draagvlak
1. GS Gelderland en Overijssel: Werk het begrip draagvlak uit, passend bij de rol en positie van de provincie om zo bij te dragen aan verwachtingenmanagement.
Door het uitwerken van het begrip draagvlak kunnen de (te) hoge verwachtingen van inwoners en PS over de rol van de provincie -zeker rond concrete projecten- worden getemperd. Bij het uitwerken van draagvlak kan gedacht worden aan het beantwoorden van vragen als: wat wordt eronder verstaan? Bij wie wordt wanneer draagvlak gewenst? Welke (on)mogelijkheden zijn er om hierop in te zetten?
2. GS Gelderland: Geef duidelijkheid over de aangekondigde monitoring van draagvlak.
GS kondigden eind 2018 in de Agenda Klimaat en Energie aan monitoring van draagvlak op te pakken. De monitoring is op dit moment (juni 2020) nog niet opgezet.
3. GS Overijssel: Breng bij de actualisatie van de Omgevingsvisie de passage ten aanzien van de inpassingsplannen voor windparken in lijn met de wetgeving op dit punt.
De provincie Overijssel schrijft in haar Omgevingsvisie dat zij inpassingsplannen inzet tot ze de (red: in 2013 met het Rijk afgesproken) taakstelling van 85,5 MW windenergie heeft gehaald. Dit is echter niet in lijn met de wetgeving en daarmee niet juridisch houdbaar. Het vaststellen van inpassingsplannen is volgens de Elektriciteitswet 1998 namelijk verplicht[1] zolang er niet officieel per Algemene Maatregel van Bestuur een zogenoemde minimum realisatienorm is vastgelegd. En dit is, ondanks aandringen van de provincies, niet gebeurd. Het vaststellen van inpassingsplannen is daarmee op dit moment een ‘oneindige’ verplichting.
4. GS Gelderland en Overijssel: Evalueer de inzet van de provincie op het gebied van draagvlak bij inpassingsplannen voor hernieuwbare energie (incl. de fase na oplevering) en benut daarbij ervaringen van andere provincies.
De inzet van de provincies bij de inpassingsplannen is (nog) niet geëvalueerd. Door het beperkte aantal inpassingsplannen zijn er relatief weinig leermogelijkheden binnen de provincie. Benut daarom ook de ervaringen van andere provincies.
5. A. PS Gelderland en Overijssel: Neem in het beleid op hoe u binnen de
provinciale bevoegdheden wilt streven naar 50% lokaal eigendom.
B. GS Gelderland en Overijssel: Neem het voortouw om samen met de
RES-partners vast te stellen wat van initiatiefnemers wordt verwacht
om draagvlak te verwerven en vergroten voor projecten voor
hernieuwbare energie. Doe dit zo spoedig mogelijk, maar
uiterlijk bij de definitieve RES-sen.
In het Klimaatakkoord is voor draagvlak het streven naar 50% lokaal
eigendom opgenomen. Ook de provincies Gelderland en Overijssel
vinden draagvlak voor concrete hernieuwbare energieprojecten belangrijk.
Echter, provincies hebben vanuit hun wettelijke bevoegdheden - los van
hun inzet op (ruimtelijke kaders voor) hernieuwbare energie - beperkte
mogelijkheden om dit te bevorderen. Recente jurisprudentie biedt
provincies en gemeenten nu toch enige ruimte; namelijk om een project
tegen te houden als initiatiefnemer zich niet voldoende heeft ingespannen
om inwoners te informeren en maatschappelijk draagvlak te verwerven of
vergroten. Om deze ruimte te benutten is het aan overheden om in
hun beleid te duiden wat zij van initiatiefnemers aan inspanningen
verwachten. De provincies Gelderland en Overijssel kunnen dit in hun
eigen beleid vastleggen, evenals hoe zij binnen de provinciale
bevoegdheden willen streven naar 50% lokaal eigendom.
Hierbij merken we op dat financiële participatie in de vorm van
lokaal eigendom vooralsnog niet kan worden afgedwongen. Door het op
te nemen in beleid wordt er wel een duidelijk signaal afgegeven van het
belang dat er aan gehecht wordt. Het is daarnaast verstandig om er naar
te streven in RES-verband de gevraagde inspanningen zo eenduidig
mogelijk uit te werken om zo rechtsgelijkheid te bevorderen.
De provincies kunnen daarbij het voortouw nemen.
6. GS Gelderland en Overijssel: Geef een jaar na de behandeling van dit
rapport inzicht in de implementatie van de aanbevelingen.
[1] Bij windparken van 5-100 MW, als de gemeente planologische medewerking
heeft geweigerd, de initiatiefnemer een verzoek heeft ingediend bij de provincie
en het plan ruimtelijk goed in te passen is.
Inspannen voor draagvlak
Het rapport is in beide provincies op 11 november 2020 aangeboden.
Op 7 januari ontvingen wij de bestuurlijke reactie van Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel. Deze reactie gaf ons aanleiding tot een nawoord.
Het rapport is in Overijssel besproken in de commissievergadering van 13 januari en op 27 januari 2021 besloten PS de aanbevelingen over te nemen. Op 31 maart 2022 informeerden GS PS over de implementatie van de aanbevelingen via een statenbrief.
PS Gelderland bespraken het rapport in de oordeelsvormende bijeenkomst van 13 januari 2021 (verslag, opname). Op 3 maart 2021 namen PS het besluit om de aanbevelingen, waarvan een geamendeerd, over te nemen.