Meerwaarde in goede en slechte tijden
De Rekenkamer Oost-Nederland onderzocht hoe de provincie Overijssel haar rol als toezichthouder op de gemeentefinanciën invult. Dit onderwerp was aangereikt door de Staten.
Context
Meerdere gemeenten in Overijssel hebben financiële problemen door verliezen op de grondexploitaties. Dit zijn vooral gemeenten die in het verleden zelf grond aankochten, ontwikkelden en gebruikten of verkochten (actief grondbeleid) en daarbij risico’s namen. Door de dalende vraag naar woningen en bedrijventerreinen moeten gemeenten deze gronden soms fors afwaarderen. Tot en met 2011 troffen Overijsselse gemeenten voor ruim € 440 miljoen aan voorzieningen voor verwachte verliezen.
Gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor hun financieel beleid. Ze maken jaarlijks een begroting die inzicht moet geven in het financiële beleid en die in evenwicht moet zijn, ook voor de komende jaren. De provincie heeft een wettelijke taak om daar toezicht op te houden.
De Rekenkamer Oost-Nederland onderzocht hoe de provincie Overijssel haar rol als toezichthouder op de gemeentefinanciën invult. Vanwege de actualiteit concentreerden we ons op de gemeentelijke grondexploitaties als onderdeel van het gehele toezicht.
Conclusie
Wij concluderen dat de provincie het doel van financieel toezicht, namelijk het voorkomen van artikel 12-gemeenten*, behaalde. De provincie baseert zich bij het financieel toezicht vooral op openbare informatie. Voor het tijdig signaleren van problemen vanuit toezicht zoals bij de gemeentelijke grondexploitaties, heeft ze meer informatie en diepgaander inzicht nodig. Door de economische crisis is er veel aandacht voor de toezichtrol van de provincie. Volgens de Rekenkamer levert financieel toezicht niet alleen in slechte tijden maar ook in goede tijden toegevoegde waarde. Veel gemeenten stelden immers hun woningbouwplannen vast en kochten grond toen de crisis nog niet was begonnen. De Rekenkamer acht het mogelijk en wenselijk om de toezichtrol breder op te pakken en in te vullen dan provincie Overijssel momenteel doet, waardoor de betekenis voor gemeente(rade)n kan groeien. Zo kan de provincie gemeenten bijvoorbeeld vrijblijvend adviseren en de gemeenteraden proactiever informeren. Provinciale Staten mogen haar controlerende rol bij het financiële toezicht actiever oppakken, bijvoorbeeld door meer informatie van Gedeputeerde Staten te vragen.
*Artikel 12
In artikel 12 van de Financiële verhoudingswet is geregeld dat een gemeente met een langdurig begrotingstekort extra geld kan krijgen uit het Gemeentefonds. Alle gemeenten betalen aan deze aanvullende uitkering mee.
Doel financieel toezicht behaald
Met financieel toezicht wil de provincie voorkomen dat gemeenten een beroep doen op artikel 12 en extra geld krijgen uit het Gemeentefonds ten koste van andere gemeenten. Dit doel behaalde de provincie Overijssel. Wel blijkt dat meerdere Overijsselse gemeenten het financieel zwaar hebben door hun grondexploitaties. In het onderzoek kwam de vraag ‘kon de provincie dit als toezichthouder voorkomen?’ naar voren.
Diepgaander inzicht voor tijdig signaleren problemen
De Rekenkamer meent dat de provincie met de huidige invulling van haar toezichtrol en de beschikbare capaciteit en expertise de financiële problemen met grondexploitaties niet kon voorkomen. De provincie doet hier geen diepgaand onderzoek naar en baseert zich voor het financieel toezicht vooral op openbare informatie. Als ze in de toekomst dit soort problemen tijdig wil signaleren, is daarvoor diepgaander onderzoek nodig. De Rekenkamer geeft Gedeputeerde Staten als overweging mee om de kennis, bijvoorbeeld over risicovolle thema’s als de grondexploitaties en PPS-constructies, te bundelen door ver(der)gaande samenwerking tussen provincies. Ook is het raadzaam dat de toezichthouders hun contacten met accountants en provinciale beleidsafdelingen verdiepen, zodat ze beschikken over meer informatie zonder de toezichtlast bij gemeenten te verzwaren.
Relatie tussen toezicht en ruimtelijke rol bij grondexploitaties
Uit interviews met drie Overijsselse gemeenten blijkt dat zij de toezichtrol en de rol van de provincie bij woningbouw en bedrijventerreinen niet los van elkaar zien als het gaat om grondexploitaties. De keuzes die de provincie maakte, beïnvloedden indirect de gemeentefinanciën. Zo stimuleerden provinciale aanjaagteams in 2006-2008 de woningbouw. Hoewel gemeenten zelf verantwoordelijk zijn voor hun financieel beleid en grondaankopen, meent de Rekenkamer dat de provincie er vanuit haar toezichtrol én andere rollen alles aan moet doen om problemen te voorkomen.
Meerwaarde in goede en slechte tijden
Door de economische crisis is er veel aandacht voor de toezichtrol van de provincie. Volgens de Rekenkamer levert financieel toezicht niet alleen in slechte tijden maar ook in goede tijden toegevoegde waarde. Veel gemeenten stelden immers hun woningbouwplannen vast en kochten grond toen de crisis nog niet was begonnen. De Rekenkamer stimuleert de provincie om haar toezichtrol te overdenken. Nu vult de provincie deze rol, in tegenstelling tot sommige andere provincies, in de enge zin van de wet in. Maar het is mogelijk en wenselijk om de toezichtrol breder op te pakken en in te vullen, waardoor de betekenis voor gemeente(rade)n kan groeien. Zo kan de provincie gemeenten bijvoorbeeld vrijblijvend adviseren. Omdat gemeenteraden als eerste aan zet zijn bij de controle op de gemeentefinanciën, kan de provincie hen daarnaast proactiever informeren. Overigens blijkt uit het onderzoek dat het provinciaal financieel toezicht sinds 2009 een ontwikkeling doormaakte, waarbij ook meer aandacht is voor de communicatie richting gemeenten.
PS mogen controlerende rol ruimhartig oppakken
Provinciale Staten hebben een controlerende rol bij de uitvoering van het financieel toezicht. De informatie die zij hiervoor ontvingen van Gedeputeerde Staten was de afgelopen jaren beknopt. De Rekenkamer raadt Provinciale Staten in haar onderzoek aan om haar controlerende rol actief op te pakken en de huidige afspraken met Gedeputeerde Staten over de informatievoorziening te heroverwegen.
Overwegingen voor Provinciale Staten
- PS hebben bij het financieel toezicht een controlerende rol. Er zijn geen redenen om deze niet ruimhartig in te vullen. De wet biedt hier ruimte voor en niemand anders dan PS heeft deze verantwoordelijkheid.
- Heroverweeg de huidige afspraken met GS over de informatievoorziening.
- Bij het herstellen van het evenwicht tussen vraag en aanbod bij woningbouw en bedrijventerreinen neemt regionale afstemming een belangrijke plaats in. Uit de casestudie, en ons eerdere rekenkameronderzoek naar bedrijventerreinen, komt het signaal naar voren dat de regionale afstemming nog niet voldoende functioneert. Hierdoor ontstaat te veel aanbod. Aan de vraagzijde gaat het om het hanteren van realistische prognoses van de regionale behoefte. Wij geven PS in overweging om nog actiever te sturen op herstel van het evenwicht.
Overwegingen voor Gedeputeerde Staten
- Denk na over een meer betekenisvolle invulling van de financiële toezichtrol. De wet laat ruimte voor een brede invulling. Het uitgangspunt blijft uiteraard het beoordelen van de (meerjaren)begroting op structureel en reëel evenwicht. Maar toezicht kan meer doen waardoor de betekenis van het toezicht voor gemeente(rade)n toeneemt. Bijvoorbeeld meedenken met en advies geven aan gemeenten en proactiever communiceren met raden.
- Bepaal aansluitend de gewenste en noodzakelijke diepgang van het financieel toezicht – en de daarvoor benodigde capaciteit en expertise – om toekomstige problemen vroegtijdig te kunnen signaleren. We geven in overweging om de benodigde kennis te bundelen door ver(der)gaande samenwerking tussen provincies, bijvoorbeeld voor complexe thema’s als grondexploitaties en PPS-constructies.
- De rekenkamer onderstreept het belang van een regelmatige evaluatie van het gevoerde financiële toezicht. Ga daarbij na of het financieel toezicht inhoudelijk voldoende meerwaarde oplevert voor provincie en gemeenten en of het toezicht slaagt in het tijdig signaleren van problemen.
- Zet de risicoanalyse en onderbouwing van de gemaakte afwegingen over de toezichtvorm zo concreet en gestructureerd mogelijk op papier en zorg dat deze informatie klaarligt voor de bestuurlijke gesprekken met gemeenten.
- Informeer de gemeenteraden proactiever over (de resultaten van) het financieel toezicht.
- Intensiveer de contacten met accountants en interne beleidsafdelingen om zo – zonder de toezichtlast voor gemeenten te verhogen – meer informatie dan alleen de openbare informatie van gemeenten bij de oordeelsvorming te kunnen betrekken.
- Faciliteer proactief het contact tussen gemeenten onderling om gegevens (bijvoorbeeld de parameters bij grondexploitaties) en best practices uit te wisselen.
Aanbieding: 13 november 2013 aanbieding van het rapport ‘Overijssel financieel toezicht: meerwaarde in goede en slechte tijden’.
Technische briefing: 4 december 2013 presentatie van het rapport.
GS-reactie: 17 december 2013 GS-reactie op het rapport.
Behandeling commissie: 8 januari 2014 behandeling van het rapport in de commissie Kwaliteit Openbaar Bestuur en Financiën.
Besluitvorming: 22 januari 2014 vond de besluitvorming in PS plaats. PS hebben op basis van de overwegingen in ons rapport een drietal beslispunten geformuleerd, te weten:
- GS te verzoeken om binnen een jaar na behandeling van het rapport terug te koppelen hoe zij invulling hebben gegeven aan de overwegingen uit de het rapport van de rekenkamer v.w.b. nrs 4 t/m 10 en met inachtneming van bovenstaande overwegingen van de Staten;
- GS te vragen om PS van specifiekere informatie te voorzien over o.a. de relatie tussen doelen, middelen en prestaties (= gerealiseerde doelen), de bijzondere thema’s die GS oppakken en informatie over de communicatie richting gemeenten;
- de controlerende rol bij het financieel toezicht door GS ruimhartiger op te pakken op basis van een jaarlijkse Statennotitie van GS met daarin verantwoording over het gevoerde beleid en eventueel specifieke GS-notities over bijvoorbeeld resultaten van een financieel verdiepingsonderzoek bij een gemeente en bij het uitbrengen van een begrotingsbrief.
Presentaties van ons rapport
Gevraagd presentaties over dit onderzoek te verzorgen bij:
- het landelijk vakberaad gemeentefinanciën (ambtelijk overlegorgaan met vertegenwoordigers uit VNG, IPO, BZK, Rfv en de provincies),
- gemeente Almelo en
- Sirius (studievereniging voor bestuurskunde van Universiteit Twente).
Reacties externe organisaties op ons rapport
VNG Overijssel schreef december 2013 een brief aan Provinciale Staten van Overijssel met een reactie op ons onderzoek. Hierin geeft zij aan dat ons onderzoek een goed beeld geeft van de manier waarop het toezicht op de gemeentefinanciën plaats heeft en dat het onderzoek een aantal goede aanknopingspunten biedt om het proces van financieel toezicht te verbeteren.
Wijzigingen naar aanleiding van ons rapport
Provinciale Staten hebben in de vergadering van 22 januari 2014 Gedeputeerde Staten verzocht om binnen een jaar na de behandeling van het rapport terug te koppelen hoe zij invulling hebben gegeven aan de overwegingen uit ons rapport. Wanneer deze terugkoppeling heeft plaatsgevonden zullen wij deze hier plaatsen.