Budgetrecht: beheren, besteden & bestemmen
Het onderzoek is een follow-up op de onderzoeken naar treasury, onderbesteding en reserves en voorzieningen die we eerder al deden. Die onderzoeken, gepubliceerd in 2008 en 2009, waren voor de Staten van belang omdat zij veel inzicht gaven in moeilijke materie. Treasury, onderbesteding en reserves en voorzieningen zijn niet de gemakkelijkste onderdelen in het politiek bedrijf, terwijl ze wel het budgetrecht van de Staten raken. Met de follow-up brengen we actuele ontwikkelingen op de thema’s in kaart en gaan in op de verbeterpunten die er nog zijn.
Context
In de follow-up staan treasury, onderbesteding en reserves en voorzieningen centraal.
Gelderland
De provincie Gelderland beheert haar vermogen voorzichtig en vermijdt daarmee risico’s. Het lukt de provincie ook steeds beter te voorkomen dat er jaarlijks minder geld wordt uitgegeven dan was begroot. Toch blijft onderbesteding door de grote investeringsplannen een belangrijk aandachtspunt. Er is geen sprake van overtollige reservevorming, maar de informatie over vrije ruimtes in reserves kan beter.
Overijssel
Het vermogensbeheer van de provincie Overijssel is prudent en risicomijdend, maar vraagt op enkele punten om een betere onderbouwing en informatievoorziening. De provincie probeert te voorkomen dat er jaarlijks minder geld wordt uitgegeven dan was begroot, maar toch blijft de onderuitputting op investeringsprojecten een belangrijk aandacht voor de komende jaren. Er is geen sprake van overtollige reservevorming, maar de bestedingsplannen onder de reserves kunnen verder verbeterd worden.
Gelderland
Door de verkoop van de NUON-aandelen is de treasuryfunctie in de periode 2009-2011 zowel in financiële omvang als in betekenis sterk toegenomen. Het gemiddeld belegd vermogen van de provincie is gestegen van circa € 500 miljoen per maand in 2008 naar € 2,76 miljard in 2011. Het vermogensbeheer van de provincie Gelderland is, evenals in 2008, prudent en risicomijdend vormgegeven en wordt ook als zodanig uitgevoerd. De ontwikkelingen laten zien dat de treasuryfunctie sinds de aandelenverkoop op gedegen en professionele wijze is aangepast aan de nieuwe positie van de provincie als vermogensbeheerder.
De omvang van de onderbesteding is in de periode 2007-2009 gedaald van € 112 miljoen naar € 56 miljoen. In 2010 is de onderbesteding vanwege adminstratieve correcties gestegen naar € 202 miljoen. Gecorrigeerd voor administratieve oorzaken komt de onderbesteding in 2010 uit op € 50 miljoen. Hoewel de onderbesteding in de periode 2008-2010 is afgenomen, is de verwachting dat de onderbesteding het komende jaar weer zal toenemen aangezien er in de laatste maanden van 2011 nog een stevige ambitie lag voor de provincie. Daarnaast neemt de kans op onderbesteding de komende jaren toe door de grote investeringsplannen.
De reservepositie van de provincie Gelderland is aanzienlijk gestegen in de periode 2008-2010. De verkoopopbrengst is in 2009 toegevoegd aan een nieuwe bestemmingsreserve: de reserve stamkapitaal. In het onderzoek zijn geen reserves of voorzieningen aangetroffen waarvan nut en noodzaak niet kunnen worden aangetoond, waardoor er geen sprake is van overbodige reservevorming. De provincie heeft een duidelijke ontwikkeling doorgemaakt ten aanzien van de bestedingsplannen onder reserves. Alle reserves beschikken over een bestedingsplan, hoewel de kwaliteit soms verschilt.
Overijssel
Door de verkoop van de Essent-aandelen is de treasuryfunctie in de periode 2009-2011 zowel in financiële omvang als in betekenis sterk toegenomen. Het gemiddeld belegd vermogen van de provincie is gestegen van circa € 400 miljoen per maand (2008) naar € 1,3 miljard (eind 2011). Het vermogensbeheer van de provincie Overijssel is, evenals in 2008, prudent en risicomijdend vormgegeven. Wel kan het beleggingsbeleid op enkele punten beter onderbouwd worden.
De omvang van de onderbesteding is in absolute zin togenomen van € 71 miljoen in 2007 tot € 91 miljoen in 2010. In relatieve zin, dat wil zeggen afgezet tegen de totale begrote lasten, is de omvang gedaald van 15,2% in 2007 naar 10% in 2010. Gecorrigeerd voor de ontvangen Essent baten in de periode 2007-2009 zien we een stijging in de onderuitputting van € 15 miljoen in 2007 (3,2%) naar € 91 miljoen in 2010 (10%). Dit heeft met name te maken met een toename van de onderuitputting op de investeringsprogramma’s.
Sinds 2010 heeft de provincie een aantal ontwikkelingen in gang gezet om beter te sturen op het voorkomen van onderuitputting. Naast sneller inzicht in onderuitputting door aanpassing van de planning & control-cyclus en maandrapportages over de bestedingen in het kader van de Kracht van Overijssel en Investeren in Overijssel, gaat het om een nieuwe werkwijze voor bestedingen in het kader van de Kracht van Overijssel.
Er is sprake van een lichte stijging van het aantal bestemmingsreserves en een sterke daling van het aantal voorzieningen in de periode 2009-2011. In het onderzoek zijn geen reserves of voorzieningen aangetroffen waarvan nu en noodzaak niet kunnen worden aangetoond, waardoor er geen sprake is van overbodige reservevorming. Niet elke reserve is voorzien van een onderliggend bestedingsplan, daarnaast is niet in alle gevallen zicht op de vrije ruimte in reserves.
Gelderland
Treasury
- Vraag GS om een gestructureerd overzicht van de risico’s waartegen de treasuryfunctie zich beschermt, hoe deze gemonitord worden en welke richtlijnen en limieten zijn vastgesteld voor de beheersing;
- Zorg dat in de treasuryparagraaf in de begroting en rekening inzicht gegeven wordt in de (ontwikkeling van de) kwaliteit van de liquiditeitsprognose;
- Stel -gekoppeld aan de MIG- een rendementsdoelstelling vast voor het vermogensbeheer;
- Vraag GS om in de treasuryparagraaf in de beleidsrekening het gerealiseerde rendement te vergelijken met het verwachte rendement (prognose uit de begroting) en het benodigde rendement (de rendementsdoelstelling)
Onderbesteding
- Denk vanuit de kaderstellende rol na over een nieuwe werkwijze voor de meerjarige subsidies met als doel om structurele administratieve correcties te voorkomen.
- Blijvende aandacht en inzet van PS voor het voorkomen van onderbesteding, zowel door het stimuleren van het maken van realistische planningen als de sturing op de externe omgeving is nodig.
Reserves en voorzieningen
- Vraag GS om de toereikend dan wel vrije ruimte in de reserves en voorzieningen standaard in de evaluatie bij de beleidsrekening op te nemen.
Overijssel
Treasury
- Vraag GS om een onderbouwing van het beleggingsbeleid, in ieder geval ten aanzien van de volgende punten
- Leg beleidsmatig vast wanneer er afgeweken mag worden van het buy-and-hold principe;
- Stel een rendementsdoelstelling vast voor het vermogensbeheer; en
- Neem in het beleid een gestructureerd overzicht op van risico’s waartegen de treasuryfunctie zich beschermt, hoe de gemonitord worden en welke richtlijnen en limieten zijn vastgesteld voor de beheersing voor zowel de financiële als niet-financiële risico’s
- Draag GS op om op korte termijn de werkprocessen voor het vermogensbeheer op te stellen, waaronder een crisisprotocol;
- Zorg dat in de treasuryparagraaf in de begroting en rekening inzicht gegeven wordt in de (ontwikkeling van de) kwaliteit van de liquiditeitsprognose;
- Overweeg meer kaders op te stellen voor treasury, met name als het gaat om risicobeheersing;
- Vraag GS om in de treasuryparagraaf in de beleidsrekening het gerealiseerde rendement te vergelijken met het verwachte rendement (prognose uit de begroting) en het benodigde rendement (de rendementsdoelstelling)
Onderbesteding
- Door de nieuwe werkwijze voor Kracht van Overijssel wordt de onderuitputting in de uitvoering van de investeringsprojecten minder zichtbaar. Gezien de stijgende lijn in de onderuitputting op de investeringsprogramma’s is het van belang voor PS om de ontwikkelingen goed te blijven volgen. Vraag GS periodiek om informatie over de onderuitputting op investeringsprojecten;
- Blijvende aandacht en inzet van PS voor het voorkomen van onderuitputting, zowel door het stimuleren van het maken van realistische planningen als de sturing op de externe omgeving is nodig.
Reserves en voorzieningen
- Zorg ervoor dat elke reserve voorzien is van een bestedingsplan;
- Zorg ervoor dat u zicht heeft op de eventuele vrije ruimte in reserves.
Op 18 en 25 april 2012 is het rapport aangeboden aan PS van Overijssel, respectievelijk PS van Gelderland.
In Gelderland is het rapport op 16 mei 2012 behandeld in de commissie ABF (agenda, verslag). Op 30 mei besloten PS om de aanbeveling over te nemen (agenda, verslag).
Het rapport is in Overijssel behandeld op de Statencommissiedag van 30 mei 2012 (agenda). GS hebben op 20 november 2012 een schriftelijke reactie gegeven op de aanbevelingen uit het rapport. Op 29 mei 2013 besloten PS de aanbevelingen uit het rapport over te nemen (PS/2013/59).