Effectiviteit revolverende fondsen Overijssel

De Overijsselse revolverende fondsen laten een redelijk positief beeld zien als het gaat om het bereiken van maatschappelijke doelen. Het beeld is echter niet compleet doordat niet voor alle fondsen concrete doelen zijn geformuleerd. De (veelal financiële) verwachtingen die ten grondslag liggen aan het bereiken van de maatschappelijke doelen laat een wisselend beeld zien. Dat is ook niet verwonderlijk bij een (relatief) nieuw instrument en bij veranderingen gedurende de looptijd. Het gaat om een tussentijds beeld. Tien jaar na de start van een fonds is het nog te vroeg om een eindbeeld te geven van de effectiviteit van de fondsen. De informatievoorziening aan PS over de fondsen is de afgelopen jaren verbeterd.

De provincie Overijssel zet revolverende fondsen in om doelen te bereiken onder meer op het gebied van innovatie en economie. Voordeel van een revolverend fonds is dat het geïnvesteerde geld via aflossingen, rente of dividend uiteindelijk weer terugkomt en opnieuw ingezet kan worden om doelen te bereiken. We onderzochten het Energiefonds Overijssel met een omvang van € 200 miljoen en het Innovatiefonds Overijssel met een fondsomvang van € 41,5 miljoen.

Het onderzoek laat een tussentijds beeld zien, tien jaar de start van een fonds blijkt nog te vroeg te zijn voor een eindbeeld. Dat komt voornamelijk doordat er veel tijd gemoeid is voordat een fonds reultaten laat zien. Daarnaast komt dit doordat de datum waarop doelen bereikt moeten zijn nog in de toekomst ligt of geen datum is gesteld. 

Het tussentijds beeld is redelijk positief, de Overijsselse maatschappelijke doelen worden deels gerealiseerd. Niet alle doelen zijn concreet genoeg zijn om te kunnen bepalen of deze gerealiseerd zijn; het beeld is daardoor niet compleet. De (veelal financiele) verwachtingen die moeten leiden tot maatschappelijk doelbereik laten een wisselend beeld zien. Echter, de deadline voor het realiseren van de verwachtingen is ook nog niet verstreken en nog niet alle middelen zijn ingezet. Bovendien is het bij een nieuw beleidsinstrument (wat de fondsen waren toen die begonnen) en veranderingen gedurende de looptijd ook niet verwonderlijk als niet alle verwachtingen uitkomen.

Omdat het bij fondsen gaat om een relatief nieuw en financieel omvangrijk instrument en er meerdere bestuursperioden gemoeid zijn voordat er zicht is op het eindbeeld, is het van belang dat PS hun controlerende rol (ook tussentijds) goed kunnen invullen. De afgelopen jaren is de informatievoorziening aan PS over fondsen al sterk verbeterd. 

De resultaten van het onderzoek hebben we samengevat in een interactieve infographic per fonds. Klik op de figuur om naar de interactieve versie te gaan.

Hoofdconclusie

Het beeld over het maatschappelijke doelbereik van het Energiefonds en Innovatiefonds is redelijk positief, maar niet compleet. Dit komt doordat niet alle doelen concreet zijn gemaakt. Daarbij laten de (veelal financiële) verwachtingen die moeten leiden tot maatschappelijk doelbereik, een wisselend beeld zien. Bij een (destijds) nieuw instrument en met veranderingen gedurende de looptijd is dat ook niet verwonderlijk. Het is echter wel een tussentijds beeld; tien jaar na de start van een fonds blijkt het (nog) te vroeg voor een eindbeeld. Dit is grotendeels inherent aan het instrument. Ook speelt mee dat einddata voor doelen in de toekomst liggen of niet zijn vastgelegd. Omdat het gaat om een relatief nieuw en financieel omvangrijk instrument en er meerdere bestuursperioden gemoeid zijn voordat er zicht is op het eindbeeld, is het van belang dat PS hun controlerende rol (ook tussentijds) goed kunnen invullen. De afgelopen jaren is de informatie-voorziening aan PS al sterk verbeterd. 

Deelconclusies

Redelijk positief maar niet compleet tussentijds beeld maatschappelijke doelen
Het tussentijds beeld van het maatschappelijk doelbereik van het Energiefonds en Innovatiefonds is redelijk positief. Bij het Energiefonds wordt het beoogde energierendement deels en het beoogde werkgelegenheidseffect volledig gehaald. Bij het Innovatiefonds is eind 2021 rond de 40% van het beoogde werkgelegenheidseffect gerealiseerd (maar nog niet al het geld is geïnvesteerd) en is het doel gericht op social return on investment het ene jaar wel en het andere jaar niet gehaald. Het niet complete tussentijds beeld komt doordat bij het Innovatiefonds de maatschappelijke doelen (bv. innovatie, ondernemerschap) niet op een andere manier concreet zijn gemaakt dan via werkgelegenheid. 

Wisselend tussentijds beeld verwachting werking fondsen
De (veelal financiële) verwachtingen die moeten leiden tot maatschappelijk doelbereik laten een wisselend tussentijds beeld zien. Dat is ook niet verwonderlijk bij een (destijds) nieuw instrument en veranderingen gedurende de looptijd. Bij het Energiefonds lag het tempo van uitzetting van de fondsmiddelen lager dan verwacht, worden er meer projecten gedaan met een lager maatschappelijk rendement dan verwacht en vindt er minder cofinanciering plaats dan verwacht. Bij het Innovatiefonds bleef het aantal businesscases achter bij de verwachting en werd de verwachte totale investeringsomvang eerst wel, maar nu nog niet gehaald (nog niet alle fondsmiddelen zijn geïnvesteerd). De revolverendheid van het Innovatiefonds en het Energiefonds ligt momenteel wel boven de verwachting voor eind 2025/2027. 

Te vroeg voor eindbeeld effectiviteit
Er is ook na tien jaar (nog) geen eindbeeld te geven van de effectiviteit van het Energiefonds en Innovatiefonds. Dit is inherent aan het inzetten van fondsen voor het realiseren van maatschappelijke doelen. Dat zit er bijvoorbeeld in dat fondsen een lange doorlooptijd kennen en er gedurende de looptijd aanpassingen worden gedaan, waarbij er tijd overheen gaat voordat nieuwe onderdelen maatschappelijke effecten laten zien. Daarnaast speelt mee dat de datum waarop fondsdoelen bereikt moeten zijn in de toekomst ligt of dat die niet is vastgelegd. 

Informatievoorziening over fondsen is verbeterd
De informatievoorziening aan GS en PS over de fondsen is de afgelopen jaren – in lijn met onze aanbeveling uit 2017 – verbeterd waardoor er beter dan voorheen zicht gehouden kan worden op de prestaties van de fondsen. Om de controlerende rol goed in te kunnen vullen moeten PS niet alleen zicht krijgen op de resultaten maar ook op de totaal beschikbare middelen en op de streefwaarden. Die laatste staan niet in alle gevallen in de jaarverslagen. Daarnaast is het consequent (dat wil zeggen in alle jaarverslagen) en voor de diverse fondsen vergelijkbaar weergeven van de resultaten van belang voor PS.

Op basis van de resultaten van het onderzoek hebben we de volgende aanbevelingen geformuleerd. 

1. PS: Verzoek GS om de beoogde maatschappelijke doelen van het Innovatiefonds concreter te maken zodat vast te stellen is of doelen worden behaald.
   De maatschappelijke doelen van het Innovatiefonds zijn niet op een andere manier concreet gemaakt dan via werkgelegenheid. Wanneer een concrete doelstelling ontbreekt, is niet duidelijk met welke gegevens zicht geboden kan worden op doelbereik en ontbreekt een referentiekader om gegevens tegen af te zetten om een uitspraak te doen of doelen zijn bereikt.
   
   
2. PS: Verzoek GS om bij het Innovatiefonds voor een vollediger zicht op het rendement van het Innovatiefonds de fondsbeheerder (opnieuw) te laten rapporteren over het financiële rendement van fonds-in-fonds-investeringen zowel binnen als buiten de provincie.
   Het gevolg van het inzetten van fonds-in-fonds-investeringen is dat niet alle investeringen in de eigen provincie terecht komen. Door alleen te rapporteren over de investeringen in de eigen provincie wordt een niet volledig beeld geschetst van de resultaten van fonds-in-fonds-investeringen.
   
   
3. PS: Realiseert u zich dat het instellen van een fonds tot gevolg heeft dat pas na ruim tien jaar er zicht geboden kan worden op de effectiviteit van een fonds.
   Er is een (zeer) lange adem nodig om een uitspraak te kunnen doen over de effectiviteit van fondsen. Dat is grotendeels inherent aan het instrument. Het is belangrijk voor PS om zich dit te realiseren, omdat het meerdere politiek-bestuurlijke periodes zal duren voor (eind)effecten van fondsen zichtbaar worden. 
   
   
4. PS: Verzoek GS om – in overleg met de fondsbeheerder – een termijn te bepalen waarop de doelen van het Innovatiefonds gerealiseerd moeten zijn.  
   Bij het Innovatiefonds Overijssel zijn er (revolverendheid uitgezonderd) geen einddata voor de realisatie van de fondsdoelen vastgelegd. Het is van belang om wel vast te leggen wanneer verwacht wordt dat fondsdoelen bereikt worden, omdat dan gekeken kan worden of de tussentijdse realisatie op schema ligt. 
   
   
5. PS: Verzoek GS om de controlerende rol van PS te faciliteren door: 
   a. in de jaarverslagen niet alleen de gerealiseerde prestaties op te nemen, maar ook de streefcijfers. 
   b. te streven naar het zo consequent mogelijk weergeven van zo vergelijkbaar mogelijke informatie.
   De informatievoorziening aan PS over de fondsen is de afgelopen jaren verbeterd. Desalniettemin zijn er nog enkele aandachtspunten waarop de informatie-voorziening aan PS nog verder verbeterd kan worden, waardoor zij hun controlerende rol ten aanzien van fondsen nog beter kunnen invullen. Dit is van belang omdat het gaat om ‘provinciaal geld op afstand’. 
   
   
6. PS: Verzoek GS een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de implementatie van de aanbevelingen.
   Met deze aanbeveling die in elk onderzoek terugkomt, bevorderen we de doorwerking van rekenkameronderzoek.

Het rapport is op woensdag 7 december 2022 aangeboden aan PS Overijssel.

Behandeling van het rapport
GS stuurden op 11 januari 2023 hun reactie op het rapport aan PS.

Op woensdag 8 februari 2023 bespraken PS Overijssel in de commissie over het rapport.

PS namen op 22 februari 2023 het besluit om de aanbevelingen uit ons onderzoek over te nemen. PS namen bij de bespreking van het Statenvoorstel over ons onderzoek de motie ‘Doelstellingen fondsen vaststellen in eerste nieuwe statenjaar’ aan, wat ook laat zien dat PS concrete doelen voor fondsen (waar één van onze aanbevelingen over gaat) van belang vinden.

Terugkoppeling implementatie aanbevelingen
Op vrijdag 9 februari 2024 stuurden GS een brief aan PS over de implementatie van de aanbevelingen uit het onderzoek.