De circel rond krijgen
De Rekenkamer Oost-Nederland onderzocht de voorbeeldrol van de provincie Gelderland in de circulaire economie. Met de eigen inkoopkracht wil de provincie het goede voorbeeld geven en een omslag veroorzaken in de markt. De provincie streeft systematisch haar doel na om circulariteit toe te passen in haar inkoop en aanbestedingen. Dit leidt tot innovaties en grondstoffenreductie. Hoeveel grondstoffen bespaard zijn, is echter niet bekend omdat de provincie hierover niet rapporteert. Omdat er ook geen meetbare tussendoelen zijn, is niet vast te stellen of de provincie op koers ligt.
De provincie heeft de ambitie om in 2030 het primaire grondstoffenverbruik met 50% terug te dringen. Door circulair in te kopen wil de provincie het goede voorbeeld geven in de circulaire economie. Volgens het RIVM is het afdwingen van innovatie met inkoop per saldo effectiever dan de directe subsidiering van innovatie bij bedrijven. Het inkoopvolume van de provincie is jaarlijks ongeveer €220 mln. waarvan 40% voor infrastructuur en juist daar worden veel grondstoffen gebruikt. Hiermee heeft de provincie aanzienlijke invloed op de markt.
In dit onderzoek heeft de Rekenkamer bekeken hoe de provincie met circulair inkopen invulling gaf aan haar voorbeeldrol in de circulaire economie. Om tot een goed beeld te komen is onderzocht hoe circulariteit is opgenomen in het beleid van de provincie, en of het beleid ook overeenkomstig werd uitgevoerd. Daarnaast is onderzocht hoe de provincie monitort dat ze de aan zichzelf gestelde doelen behaalt.
De provincie hanteert een systematische aanpak van circulair inkopen. Bij de inkoop van diensten, leveringen of werken moet de organisatie onderbouwen hoe bijgedragen wordt aan de doelen voor duurzaamheid en circulariteit. Dit gebeurt aan de hand van het R-model voor circulariteit (zie figuur 1). In de R-ladder staan zes strategieën voor het realiseren van een circulaire economie, waarin ze zijn gerangschikt van meeste naar minste grondstoffenbesparing. In bijna alle gevallen realiseert de provincie grondstoffenreductie door efficiënter om te gaan met materialen (de R-strategie Reduce) of door het hergebruik van materialen (de R-strategie Recycling).
Figuur 1: R-ladder met strategieën voor een circulaire economie
Bron: Planbureau voor de Leefomgeving
Vooral bij projecten voor onderhoud van wegen kan de provincie het grondstoffenverbruik beïnvloeden en laat ze dit in de praktijk ook zien door de aanpak Duurzaam GWW consequent toe te passen. Het gaat bijvoorbeeld om het gebruik van bijzondere beton- en asfalttypes waar minder grondstoffen voor nodig zijn. Maar er zijn ook andere voorbeelden zoals afvalscheiding en het hergebruik van vrijkomende materialen bij de verbouwing van het eigen provinciehuis.
Hoewel er grondstoffen door circulair inkopen worden bespaard, rapporteert de provincie daar niet over. Hierdoor is niet inzichtelijk hoeveel het bijdraagt aan de ambitie om het grondstoffenverbruik met 50% te reduceren in 2030. Omdat de provinciale ambitie ook niet vertaald is naar tussendoelen voor circulair inkopen, is niet vast te stellen of de provincie op koers ligt. De provincie mist hierdoor bovendien een kans om signaal af te geven aan de markt voor de gewenste ontwikkeling van circulaire toepassingen.
Hoofdconclusie
Bij de inkoop en aanbesteding heeft de provincie systematisch aandacht besteed aan circulariteit en zijn projecten met sprekende circulaire toepassingen gerealiseerd. Vooral bij projecten voor groot onderhoud van wegen kan de provincie het grondstoffenverbruik beïnvloeden en laat ze dit in de praktijk ook zien. Hoe groot de bijdrage aan de grondstoffenreductie is, kunnen we echter niet vaststellen omdat er niet over grondstoffenreductie door circulair inkopen wordt gerapporteerd. Omdat er ook geen meetbare (tussen)doelen voor circulair inkopen zijn, is niet vast te stellen of de provincie op koers ligt om vanuit haar voorbeeldrol bij te dragen aan de ambitie om 50% grondstoffen te reduceren in 2030.
Deelconclusies
Systematische aandacht voor circulair inkopen
De provincie hanteert een systematische aanpak voor circulair inkopen. Zo is er in het inkoopformulier aandacht voor circulariteit, wordt de aanpak van de Green deal Duurzaam Grond, Weg-, en Waterbouw (GWW) gevolgd en is de levenscyclus van gebruikte materialen onderzocht. Het ambitieweb wordt als instrument van de aanpak Duurzaam GWW toegepast, maar is ook breder toepasbaar. Rekening houden met de volledige levenscyclus van activiteiten is nog geen volwaardig onderdeel van de aanpak.
Projecten met sprekende circulaire toepassingen gerealiseerd
De provincie realiseerde bij de aanbesteding van groot onderhoud van wegen, het Gelders Huis en met de uitvoering van het interne klimaatplan (Code Groen) projecten met sprekende circulaire toepassingen. Vooral bij groot onderhoud van wegen heeft de provincie veel invloed op het grondstoffenverbruik. Hergebruik en het efficiënter gebruik van materialen zijn hierbij veel gebruikte strategieën om het grondstoffengebruik te reduceren.
Rapportages bieden geen inzicht in grondstoffenreductie door circulair inkopen
De provincie rapporteert op verschillende manieren over circulair inkopen. De rapportages bieden echter geen inzicht in de bereikte grondstoffenreductie door circulair inkopen. Welke effecten de provincie bereikt op het grondstoffengebruik door circulair in te kopen, is daarom niet inzichtelijk. PS werden daarover dan ook niet geïnformeerd.
Ambitie PS niet vertaald naar tussendoelen voor circulair inkopen
PS stelden als doel om in 2030 het primaire grondstoffengebruik in Gelderland met 50% terug te brengen. GS werkten een agenda voor circulaire economie uit waarin de voorbeeldrol van de provincie één van de drie actielijnen is. Voor het circulair inkopen is de ambitie van PS niet vertaald naar concrete (tussen)doelen voor inkoop. Hierdoor is het lastig om vast te stellen of de provincie op koers ligt, is circulariteit moeilijker af te wegen ten opzichte van andere beleidsdoelen en gaat er geen signaal uit naar marktpartijen. Daarnaast zijn de financiële kosten en baten van circulair inkopen bij groot onderhoud van wegen niet volledig in beeld.
Op basis van ons onderzoek doen we de volgende aanbevelingen:
- GS: Pas het ambitieweb uit de aanpak Duurzaam GWWook toe bij andere projecten dan groot onderhoud van wegen, bijvoorbeeld bij het realiseren van natuuropgaven.
Het ambitieweb ondersteunt het ontdekken van kansen voor circulaire oplossingen. Het instrument wordt nu alleen ingezet bij wegen maar kan ook worden ingezet bij andere projecten, zoals bij het inrichten van natuurgebieden - GS: Vergroot de impact van de aanbestedingen voor groot onderhoud door de gehele levenscyclus op te nemen in de aanpak en mee te wegen in de aanbestedingen.
Nog meer effect is te behalen wanneer in de aanbesteding rekening wordt gehouden met de effecten op het grondstoffengebruik gedurende de volledige levenscyclus van materialen. - GS: Maak bij de jaarlijkse rapportage voor de CO2-prestatieladder, inzichtelijk welke grondstoffenreductie wordt bereikt met circulair inkopen.
De provincie beschikt over een monitoringsysteem met het grondstoffengebruik van projecten die zijn aanbesteed. Door bij het opstellen van de rapportage voor de CO2-prestatieladder gebruik te maken van deze gegevens ontstaat inzicht in de bereikte grondstoffenreductie. - GS: Informeer PS jaarlijks over de gerealiseerde grondstoffenreductie in relatie tot meetbare tussendoelen voor circulair inkopen (zie aanbeveling 5).
Door PS te informeren over de effecten van het circulair inkopen, leggen GS beter verantwoording af over het gevoerde inkoopbeleid. Voor PS wordt daarmee de bijdrage van circulair inkopen aan het bereiken van de ambities voor circulaire economie duidelijker. - PS: Stel meetbare (tussen)doelen voor circulair inkopen op die duidelijk maken wat de bijdrage van de provincie is aan de doelstelling om 50% van het primaire grondstoffengebruik te reduceren in 2030.
Aan de hand van meetbare tussendoelen voor grondstoffenreductie kan er beter verantwoording afgelegd worden over het gevoerde beleid. Meetbare tussendoelen maken het voor de provinciale organisatie eenvoudiger om het juiste ambitieniveau te bepalen voor een aanbesteding en de verschillende provinciale ambities zoals voor schone lucht, biodiversiteit, energietransitie tegen elkaar af te wegen. Voor marktpartijen maakt het duidelijker welke richting de provincie op wil met circulaire economie. - a. GS: breng de financiële kosten en baten van circulaire maatregelen bij groot onderhoud in kaart en informeer PS hierover.
b. PS: gebruik de kennis over de financiële kosten en baten van circulaire maatregelen om, zo nodig, de Nota Kapitaalgoederen bij te stellen.
Door de kosten en de baten in kaart te brengen, ontstaat beter inzicht in de verwachte kosten voor het beheer en onderhoud van wegen. De initiële kosten kunnen groter zijn, maar door het verlengen van de levensduur treden ook financiële baten op. Door deze kennis over de kosten en baten onderling met partners zoals provincies en Rijkswaterstaat te delen, ontstaat er sneller en een completer inzicht. - GS: Geef een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht in de implementatie van de aanbevelingen.
Het onderzoek naar de voorbeeldrol van de provincie voor een circulaire economie in Gelderland is op woensdag 28 oktober 2020 aangeboden aan de Commissaris van de Koning.
Het rapport is op 25 november 2020 besproken in een oordeelsvormende bijeenkomst van PS.
Op 9 december 2020 besloten PS bij de behandeling van het rapport:
- Meetbare (tussen)doelen in te stellen voor circulair inkopen op die duidelijk maken wat de bijdrage van de provincie is aan de doelstelling om 50% van het primaire grondstoffengebruik te reduceren in 2030 en GS te verzoeken hiervoor een voorstel te maken;
- GS te vragen jaarlijks financiële kosten en baten van circulaire maatregelen bij groot onderhoud wegen in kaart te brengen en deze kennis te gebruiken om zo nodig de Nota Kapitaalgoederen bij te stellen.