Op verzoek van Provinciale Staten van Overijssel heeft de Rekenkamer onderzoek gedaan naar het kanaal Almelo – De Haandrik. Er zijn lessen te trekken uit de manier waarop de provincie Overijssel is omgegaan met de omgevingsrisico’s bij het opwaarderen van en de werkzaamheden aan het kanaal Almelo – De Haandrik. De lessen hebben enerzijds te maken met de beheersing van het project en anderzijds met de aanpak van het risicomanagement.
Op verzoek van Provinciale Staten (PS) van de provincie Overijssel onderzocht de Rekenkamer of er bij de besluitvorming over en de voorbereiding en uitvoering van de opwaardering van het kanaal Almelo – De Haandrik en de werkzaamheden in 2019 – 2020 aandacht is geweest voor omgevingsrisico’s. PS wilden graag weten of er lessen te trekken zijn uit de manier waarop er met omgevingsrisico’s is omgegaan. Het onderzoek is daarmee beperkt tot het beschrijven van het proces vanuit de provincie. Dit onderzoek gaat niet in op de oorzaak van de schades. Dat is onderwerp van onderzoek dat in opdracht van de provincie wordt uitgevoerd en naar verwachting op 20 september wordt gepubliceerd.
Een korte schets van de achtergrond
In 1994 nam de provincie het beheer van het kanaal Almelo – De Haandrik over van het Rijk. Sindsdien is het kanaal door de provincie in meerdere stappen opgewaardeerd zodat schepen met een groter laadvermogen er gebruik van konden maken. In november 2009 besloten Gedeputeerde Staten het kanaal geschikt te maken voor schepen die tot 700 ton kunnen vervoeren om zo goederenvervoer over water te stimuleren. De tijdlijn:
De uitvoering van de werkzaamheden startte eind 2010. De werkzaamheden bestonden uit het uitbaggeren van het kanaal, het realiseren van wachtplaatsen* en het vervangen van een deel van de boordvoorzieningen** en het vervangen van vijf bruggen. Per 1 juli 2016 was de opwaardering gereed. Vanaf 2018 namen de schademeldingen langs het kanaal flink toe.
In 2019 en 2020 zijn noodzakelijke onderhoudswerkzaamheden aan een ander deel van de boordvoorzieningen uitgevoerd.
Lessen over de beheersing
De beheersing van het project kon op onderdelen beter. Het gaat hierbij onder meer om het afdwingen van het nakomen van met de aannemer gemaakte afspraken. Bijvoorbeeld over het bijwerken van risicolijsten en het maken van een analyse van de verschillen tussen voor- en naopnames van panden. Daarnaast gaat het om het voorkomen van kwetsbaarheid van het projectteam als gevolg van een grote afhankelijkheid van externe inhuur en onderbezetting van het team.
Lessen over de risicoaanpak
Ook voor de risicoaanpak zijn lessen geformuleerd. Voor de start waren 170 risico’s in beeld, waarvan het overgrote deel (144) als laag werd ingeschat. De omschrijving van risico’s was erg algemeen en veelal beperkt tot tijd/geld/kwaliteit zonder door te redeneren naar de impact op de omgeving. Daarnaast heeft het gebruik van klapankers niet geleid tot een aanpassing in de risicoanalyse. Hoewel kwel als laag risico uit de analyse naar voren kwam, handelde de provincie actief op dit thema door het risico via onderzoek beter in beeld te brengen, een monitoringsplan uit te laten werken en van de aannemer een oplossing te vragen mocht kwel zich voordoen.
Toekomst
Bij de recente werkzaamheden heeft de provincie -ingegeven door de ontstane situatie- extra aandacht besteed aan het beheersen van omgevingsrisico’s. Elementen van deze aanpak en de uit dit onderzoek voortkomende lessen kunnen in de toekomst gebruikt worden bij andere grote projecten met omgevingsrisico’s.
*Wachtplaatsen zijn plekken waar een schip korte tijd kan aanmeren, gebruikt op plekken waar het kanaal niet breed genoeg is om twee schepen elkaar te laten passeren.
**Damwanden, ankers en gordingen vormen tezamen de boordvoorzieningen.
Risicoaanpak
- Zorg er voor dat in de risicoanalyse de uitvoeringsgerichte / technische risico’s worden ‘doorgeredeneerd’ naar degevolgen voor de omgeving.
In de risicoanalyse lag de focus op tijd/geld/kwaliteit en is nauwelijks doorgeredeneerd naar de gevolgen voor de omgeving. - Formuleer risico’s en beheersingsmaatregelen zo specifiek mogelijk zodat duidelijk is welk risico met welke beheersmaatregel(en) wordt afgedekt.
De formulering van zowel risico’s als beheersingsmaatregelen was zeer algemeen, waardoor de risicoaanpak minder gestructureerd is uitgewerkt. - Evalueer de methodiek van risicoanalyse en -prioritering.
De risico-inschatting leverde voornamelijk lage risico’s op, waaronder kwel. Desondanks is de provincie actief aan de slag gegaan met dit risico. Dit roept de vraag op wat de waarde is die gehecht wordt aan de uitkomsten van de risicoanalyse.
Projectbeheersing - Zorg er voor dat afspraken door opdrachtnemers worden nagekomen en dat je daar als opdrachtgever zicht op houdt. Hiervoor is voldoende menskracht nodig.
Door de projectorganisatie zijn opdrachtnemers waar nodig aangesproken op het niet nakomen van afspraken, maar opvolging werd niet altijd afgedwongen. - Pas op voor te grote afhankelijkheid van externen door te zorgen voor voldoende kennis/capaciteit/continuïteit om het project te begeleiden.
De provincie heeft voor de opwaardering van het kanaal sterk ingezet op de inhuur van expertise. Het provinciale projectteam is daarnaast onderbezet geweest. - Zorg voor een projectteam dat qua omvang past bij de rolopvatting en keuzes die worden gemaakt bij een groot project (zoals het opknippen van de opdracht).
De provincie koos enerzijds bewust voor een klein projectteam met externe inzet en anderzijds voor het onderverdelen van de opdracht in deelopdrachten (opknippen). Het opknippen vergroot het belang van sturing vanuit de provinciale projectorganisatie, wat een groter projectteam met meer capaciteit voor contractbeheersing wenselijk maakt. - Ondanks dat er een verzekeraar betrokken is bij de schadeafhandeling, heeft de provincie een eigen verantwoordelijkheid als het gaat om de relatie met de burger. Zorg daarom dat je weet wat er speelt tijdens en na afronding van de schadeafhandeling.
De provincie was niet bekend met het feit dat er tussen verzekeraar en bewoners nog discussie was over de schadeafhandeling en verkeerde in de veronderstelling dat de schademeldingen waren afgehandeld. - Verbeter de registratie en archivering van afwegingen en keuzes en leg lessen vast zodat daar voor toekomstige projecten gebruik van kan worden gemaakt.
Afwegingen en keuzes zijn niet altijd geregistreerd en gearchiveerd. Ook zijn de leerervaringen van de eerdere opwaardering niet vastgelegd. Voor toekomstige projecten kunnen dit belangrijke informatiebronnen zijn.
Toekomst - Evalueer de werkwijze bij de werkzaamheden aan het kanaal Almelo – De Haandrik vanaf 2019 waarbij de beheersing van omgevingsrisico’s centraal stond en bekijk welke aspecten in het reguliere proces passen.
De werkzaamheden in 2019 en 2020 vonden in een bijzondere setting plaats. Niet alles kan en hoeft bij toekomstige projecten eveneens zo aangepakt te worden. Het is van belang om de aandacht voor de beheersing van de omgevingsrisico’s in ieder geval vast te houden.
Naast deze lessen geven we de aanbeveling mee om een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de stand van zaken ten aanzien van de lessen uit dit rapport.
Het rapport is op 22 september aangeboden aan Provinciale Staten van Overijssel. Op 1 december vond de behandeling in de commissie plaats. Op 15 december besloten PS om GS te verzoeken uitvoering te geven aan de actiepunten die uit de lessen uit ons onderzoek voortkomen.