Beheer landschap, niet voor Niets
De provincie Overijssel vindt landschapselementen, bijvoorbeeld bosjes, hagen, poeltjes en solitaire bomen, van belang. Niet alleen om het zo kenmerkende Overijsselse landschap te beschermen, maar ook voor de biodiversiteit. De inzet op de elementen via een vergoeding voor het beheren ervan, laat effect zien. Tegelijkertijd is het effect beperkt omdat het aandeel dat met een vergoeding wordt beheerd relatief klein is en de kwaliteit maar iets beter. Met de huidige inzet is een groei in effect niet te verwachten en daalt het zelfs op termijn. Een breder perspectief is nodig op de kwaliteit van landschapselementen in relatie tot het gebruik van het landelijk gebied en de kwaliteit van landschapselementen.
Vroeger hadden landschapselementen een gebruiksfunctie in het agrarisch landschap, het vee werd bijvoorbeeld tegengehouden door hagen. Die functie is meer en meer weggevallen, waardoor het aantal landschapselementen is teruggelopen. Door een vergoeding te bieden voor het beheren van landschapselementen wil de provincie deze ontwikkeling een halt toeroepen. In de periode 2007- 2020 zijn hiervoor verschillende stimuleringsregelingen ingezet.
Uit het onderzoek blijkt dat de landschapselementen waarvoor de eigenaar een beheervergoeding ontvangt*, vaker in stand zijn gebleven dan elementen waarvoor geen beheervergoeding wordt verstrekt. Ook zijn de elementen die tegen vergoeding beheerd worden iets beter van kwaliteit dan de overige landschapselementen. Om voor een vergoeding in aanmerking te komen, sluit de eigenaar van een landschapselement een (meerjarig) contract met bijvoorbeeld de stichting Groene en Blauwe Diensten Overijssel of een agrarisch natuurcollectief. Deze organisaties zorgen voor de uitbetaling van de beheervergoeding en controleren de kwaliteit van het beheer.
Het aandeel landschapselementen dat met een vergoeding wordt beheerd is relatief klein. Hoe groot het aandeel exact is, kan niet gezegd worden omdat er geen overzicht is van alle landschapselementen in Overijssel. Beheerafspraken zijn gemaakt voor een langere periode, waardoor de landschapselementen ook de komende jaren nog wel beheerd zullen worden. Er zullen echter niet veel extra landschapselementen met een vergoeding beheerd worden, doordat de inzet van de provincie na 2015 aanzienlijk beperkter is dan de periode daarvoor. Óf de provincie extra wil inzetten op het beheer van landschapselementen is aan Provinciale Staten. Mochten zij daartoe besluiten dan is een duidelijke doelstelling en monitoring gewenst om een uitspraak te kunnen doen over de effectiviteit van de inzet.
Niet alleen het beheer is van invloed op de kwaliteit van landschapselementen. De kwaliteit van ruim de helft van de landschapselementen in het rekenkameronderzoek wordt negatief beïnvloed door omliggende percelen. Intensieve bemesting van aangrenzende percelen draagt bijvoorbeeld bij aan het woekeren van brandnetels en bramen in de landschapselementen. Het belang dat toegekend wordt aan landschapselementen is de afgelopen jaren nog groter geworden. Niet alleen het landschap en de biodiversiteit maar ook het klimaat heeft baat bij landschapselementen. Daarom roept de rekenkamer de provincie op om landschapselementen in een breder perspectief te bekijken en naast het tegengaan van bedreigingen die veroorzaakt worden door het gebruik van het landelijk gebied, ook de kansen voor andere beleidsterreinen te zien met de inzet op landschapselementen.
*
Hoofdconclusie
De inzet van de provincie op het beheer van landschapselementen heeft zichtbaar effect. Gesubsidieerde landschapselementen zijn ietwat beter van kwaliteit en de kans dat ze verdwijnen is kleiner. De invloed van de provinciale inzet is echter beperkt; het aandeel gesubsidieerde landschapselementen is gering, met de huidige inzet is geen groei te verwachten en het aandeel zal in de toekomst kleiner worden. Voor een groter effect van de inzet op landschapselementen is een breder perspectief nodig. Het voortbestaan en de kwaliteit van landschapselementen hangt sterk af van de manier waarop het landelijk gebied wordt gebruikt. Daarnaast kan via de inzet op landschapselementen bijgedragen worden aan andere (provinciale) ambities.
Deelconclusies
- De inzet van de provincie in de periode 2007-2020 op het beheer van landschapselementen heeft effect gehad; gesubsidieerde elementen zijn minder vaak verdwenen en ietwat beter van kwaliteit dan niet gesubsidieerde elementen. Een uitspraak over doelbereik van beleid kan niet worden gedaan, door het ontbreken van een meetbare doelstelling op effectniveau.
- Voor een gering deel van alle landschapselementen wordt een beheervergoeding verstrekt met behulp van een (provinciale) subsidie. Gezien de huidige inzet op het beheer van landschapselementen zal er de komende jaren geen sprake zijn van een noemenswaardige groei en -op langere termijn- zelfs een daling van het aantal elementen dat met een vergoeding beheerd wordt. Daarmee is er dus ook geen verbetering te verwachten in de beeld- en ecologische kwaliteit. De effecten die op dit moment zichtbaar zijn zullen -door de beheercontracten voor langere tijd- ook de komende twintig jaren nog wel zichtbaar zijn. Daarna is dat onzeker, door het uitputten van de fondsen voor Groene en Blauwe Diensten.
- Landschapselementen dragen bij aan diverse doelen zoals recreatie, klimaat en biodiversiteit. Het belang van landschapselementen is daarmee evident en dat biedt kansen voor financiële bijdrage vanuit andere beleidsterreinen. Tegelijkertijd wordt -zo blijkt ook uit dit onderzoek- de kwaliteit van landschapselementen bedreigd vanuit de omgeving door naastgelegen percelen waar bijvoorbeeld intensieve bemesting voorkomt. Dat maakt het beheer van landschapselementen tot een onderdeel van een bredere discussie over de toekomst van het landschap en de rol die de landbouw daarbij speelt.
Aanbevelingen
1. GS: Inventariseer en monitor het aantal landschapselementen in Overijssel en sluit daarbij zo mogelijk aan bij een landelijk initiatief.
Op dit moment is er in Overijssel geen zicht op het aantal landschapselementen, waardoor het monitoren van ontwikkelingen wordt bemoeilijkt. Landelijk is recent monitorlandschap.nl ontwikkeld, dat daar mogelijk voor benut kan worden.
2. PS: Bepaal of en welk extra resultaat en effect u wilt en welke extra (financiële) inzet op landschapselementen u daarvoor beschikbaar wilt stellen.
Het werkt om het beheer van landschapselementen te vergoeden blijkt uit dit onderzoek; de elementen zijn minder vaak verdwenen en iets beter van kwaliteit. De omvang van de beschikbare middelen is de bepalende factor en is aan PS. Om zicht te kunnen houden op de resultaten en effecten is een eenduidige doelstelling en daaraan gekoppelde monitoring nodig.
3. GS: Breng het belang van controle op de uitvoering onder de aandacht van de organisaties die zorgdragen voor de contracten, de uitbetaling en de controle op het beheer.
De controle of het beheer verloopt volgens de afspraken in het contract en ligt niet bij de provincie, maar bij de Stichting Groene en Blauwe Diensten en de agrarische natuurcollectieven. Zij voeren deze controles steekproefsgewijs uit en wijzen zo nodig op wat er beter kan. Gezien het geconstateerde achterstallige onderhoud en de positieve relatie tussen beheer en kwaliteit van het landschapselement is het wenselijk de controle op de uitvoering blijvend onder de aandacht te brengen.
4. PS en GS: Vergroot het effect van de inzet op landschapselementen door:
a. de koppeling te maken met andere (provinciale) doelen en daarmee potentiële financieringsbronnen;
b. aandacht te hebben voor de bedreigingen voortkomend uit het gebruik van het landelijk gebied waaronder de intensieve landbouw.
Het effect van de inzet op landschapselementen kan vergroot worden door het beleid voor landschapselementen in een breder perspectief te bezien waarbij zowel aandacht is voor de kansen als de bedreigingen.
5. GS: Geef een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht in de implementatie van de aanbevelingen.
Het rapport is op 30 juni 2021 aangeboden aan PS Overijssel.
Op 6 oktober 2021 ontvingen wij de bestuurlijke reactie van Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel.
Het rapport is op 3 november 2021 besproken in de commissie Landbouw & Natuur en op 10 november 2021 besloten PS Overijssel als volgt:
1. Nemen kennis van het rapport van de Rekenkamer Oost-Nederland ‘Beheer landschap, niet voor niets!’ en met name van de volgende aanbeveling: Bepaal of en welk extra resultaat en effect u wilt en welke extra (financiële) inzet op landschapselementen u daarvoor beschikbaar wilt stellen.
En besluiten GS de volgende opdrachten te geven:
2. Inventariseer en monitor het aantal landschapselementen in Overijssel en sluit daarbij zo mogelijk aan bij een landelijk initiatief.
3. Breng het belang van controle op de uitvoering onder de aandacht van de organisaties die zorgdragen voor de contracten, de uitbetaling en de controle op het beheer.
4. Vergroot het effect van de inzet op landschapselementen door:
a. de koppeling te maken met andere (provinciale) doelen en daarmee potentiële financieringsbronnen;
b. aandacht te hebben voor de bedreigingen voortkomend uit het gebruik van het landelijk gebied waaronder de intensieve landbouw.
5. Geef een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht in de implementatie van de aanbevelingen.
In maart 2023 informeerden GS PS over de implementatie van de aanbevelingen. Dit deden zij in een brief aan PS over groenblauwe dooradering. Deze brief vindt u bij de downloads.