Steeds vaker speelt grond een belangrijke rol bij de doelen die de provincie wil realiseren. Bovendien worden de opgaven waar de provincie aan werkt complexer. Voorbeelden zijn de woningbouwopgave, de energietransitie, het aanpassen aan klimaatverandering en zorgen voor voldoende en schoon water en de transitie in het landelijk gebied. Deze opgaven komen bovenop de opgaven waarbij grond al een langere periode een belangrijke rol speelt, zoals natuur en mobiliteit. De opgaven leggen samen een grote claim op de beschikbare ruimte en ruimte is schaars. Met grond en grondinstrumenten kan de provincie sturen op het realiseren van de opgaven. Dat kan echter het beste als er een doordachte strategie is hoe de provincie grond(instrumenten) wil inzetten.
Het doel van dit onderzoek is om PS inzicht geven in de toepassing van het (mogelijke) grondinstrumentarium en de rol die zij daarbij hebben. Het onderzoek laat zien welke grondinstrumenten de provincie Gelderland heeft ingezet en welke grondstrategie de provincie hanteerde bij de beleidsthema’s Natuur, Landbouw, Water, Mobiliteit, Economie, Wonen en Energie. Tussen deze beleidsthema’s bestaan grote verschillen, die te maken hebben met de doelen die gerealiseerd moeten worden, bestuurlijke afspraken of wettelijke taken op het beleidsterrein en hoe de provincie haar rol ziet. In het algemeen geldt dat hoe urgenter de opgave en hoe sterker de provincie zich verantwoordelijk voelt voor het realiseren van de doelen, hoe sturender het instrumentarium is dat wordt ingezet. Dat doet de provincie zowel door het aan- en verkopen van grond, als door regels te stellen in de provinciale Omgevingsverordening. Een ander instrument dat veel wordt ingezet, zijn subsidies die het grondgebruik of de functie van de grond blijvend moeten beïnvloeden.
GS en PS van Gelderland erkennen het toenemende belang van grond voor het realiseren van opgaven en het belang van grondstrategie daarbij. Dat is te zien in de heroriëntatie en uitbreiding van het grondinstrumentarium, al zullen de gevolgen ervan pas in de toekomst volledig tot uiting komen. In de huidige praktijk komt dit tot nu toe minder goed tot uitdrukking. Ten eerste zijn, anders dan op basis van het grondbeleid mag worden verwacht, afwegingen over grondinstrumentarium niet altijd zichtbaar in beleidsnota’s. Daar zijn overigens plausibele verklaringen voor. Ten tweede komen met name integrale afwegingen (ondanks voornemens) moeizaam van de grond als gevolg van zowel interne als externe factoren.
Er zijn kansen om het doelbereik van de provincie te vergroten door integrale grondstrategieën te ontwikkelen. In een integrale grondstrategie wordt de samenhang tussen beleidsopgaven beschreven en worden keuzes worden gemaakt over prioritering van doelen en inzet van (grond)instrumenten. Op die manier kan concurrentie om grond binnen de provincie en met partners worden voorkomen. Ook evaluatie van de inzet van grondinstrumenten biedt kansen om bij te dragen aan de afgewogen inzet van dit instrumentarium in grondstrategie(ën) en daarmee aan doelbereik.
Hoofdconclusie
PS en GS erkennen het toenemend belang van grond(instrumenten) voor doelbereik en de rol van grondstrategie daarbij. Dat blijkt ook uit de heroriëntatie op en de uitbreiding van (de inzet van) het grondinstrumentarium, die deels nog in de toekomst tot uiting moeten komen. In de praktijk komt dit tot nu toe minder goed tot uitdrukking. Ten eerste zijn, anders dan op basis van het grondbeleid mag worden verwacht, afwegingen over grondinstrumentarium niet altijd zichtbaar in beleidsnota’s. Daar zijn overigens plausibele verklaringen voor. Ten tweede komen met name integrale afwegingen (ondanks voornemens) moeizaam van de grond als gevolg van zowel interne als externe factoren. Integrale grondstrategie biedt kansen om publiek doelbereik te vergroten. Evaluatie van grondinstrumenten vindt – afgezien enkele vernieuwingen – niet plaats. Hier ligt een kans om bij te dragen aan de afgewogen inzet van dit instrumentarium in grondstrategie(ën).
Deelconclusies
1. Belang grondstrategie erkend
PS en GS van de provincie Gelderland zijn zich bewust van de druk op de ruimte in de provincie en erkennen het belang van grond(instrumenten en -strategie) voor doelbereik. Dat blijkt ook uit de heroriëntatie op en de uitbreiding van (de inzet van) het grondinstrumentarium. Zo stelden PS een budget voor anticiperende grondaankopen beschikbaar en pasten de voorwaarden daarvan aan, deden GS een verkenning naar een zwaardere inzet van het grondinstrumentarium en zijn grondaankopen voor Wonen mogelijk gemaakt. Het gaat hierbij deels om beslissingen die in de toekomst nog in de praktijk tot uiting moeten komen. Zo verwachten GS dat zij het budget anticiperende aankopen door de aangepaste voorwaarden beter kunnen inzetten en dat zij in 2025 de eerste grondaankopen voor Wonen zullen doen.
2. Afwegingen grondinstrumentarium beperkt zichtbaar in beleidsnota’s
Binnen beleidsthema’s wordt de inzet van grondinstrumenten afgewogen, maar die afwegingen zijn (hoewel dit wel op basis van het grondbeleid mag worden verwacht) niet altijd zichtbaar voor PS in beleidsnota’s. Hier zijn diverse plausibele redenen voor. Zo vinden afwegingen deels plaats in de voorfase van beleidsvorming, is de inzet van actief grondinstrumentarium (grondaankoop) in sommige gevallen een automatisch gevolg van een PS-besluit over een project en vindt er later nadere uitwerking en afweging van grondinstrumentarium plaats binnen de vastgestelde kaders als onderdeel van de uitvoering. Via de paragraaf grondbeleid wordt voor PS zichtbaar voor welke ambities grond is gekocht en verkocht.
3. Met name integrale afwegingen grond(instrumenten) komen langzaam van de grond
We constateren dat grondstrategie, met name waar het gaat om die integrale afwegingen, ondanks voornemens van GS moeizaam van de grond komt. Zo stelden GS geen grondstrategieën voor complexe (gebieds)opgaven zoals gedefinieerd in het grondbeleid vast en laat de Statenbrief over grondstrategie op zich wachten. Daarnaast gaven partners in een ronde tafelbijeenkomst aan dat de afstemming rondom grond nog niet optimaal loopt. We zien zowel interne als externe factoren die eraan bijdragen dat integrale afwegingen moeizaam van de grond komen. Zo komen integrale afwegingen niet automatisch tot stand doordat die bij inhoudelijke beleidsteams liggen, is de Omgevingsvisie beperkt sturend en speelt er met name voor het landelijk gebied onzekerheid van nationaal beleid en werd financiering vanuit het Rijk geschrapt. Een integrale grondstrategie waarin de samenhang tussen beleidsopgaven wordt beschreven en keuzes worden gemaakt over prioritering van doelen en inzet van (grond)instrumenten, biedt kansen om het publieke doelbereik te vergroten. Bijvoorbeeld omdat concurrentie om grond binnen de provincie en met partners zo beperkt en voorkomen wordt.
4. Evaluatie grondinstrumenten vindt – afgezien enkele vernieuwingen – niet plaats
Evaluatie is geen onderdeel van het grondbeleid en het grondbeleid is niet geëvalueerd. Een uitzondering daarop is een aantal specifieke, nieuwe onderdelen waarbij evaluatieafspraken zijn gemaakt. Hiervan is het budget voor anticiperende aankopen al geëvalueerd. Een periodieke evaluatie van grondinstrumenten biedt een kans voor de afgewogen inzet daarvan in grondstrategie(ën). Dit sluit aan bij het toenemende belang van grond(instrumentarium en -strategie) voor doelbereik.
De Rekenkamer heeft vier aanbevelingen op basis van het onderzoek voor de provincie Gelderland. Deze zijn onderverdeeld in twee thema’s 1) grondstrategie en 2) grondbeleid en evaluatie.
Grondstrategie
1. PS: Verzoek GS om voor logisch samenhangende beleidsopgaven integrale grondstrategieën te ontwikkelen en deze grondstrategieën met PS te delen.
Integrale afwegingen over grond(instrumenten) komen moeizaam van de grond. Die integrale afwegingen zijn belangrijk omdat de druk op de ruimte toeneemt en publieke opgaven stapelen (zowel binnen de provincies als bij partners). Een integrale grondstrategie is daarom een belangrijk hulpmiddel om deze opgaven in samenhang te realiseren. In een integrale grondstrategie wordt de samenhang tussen beleidsopgaven beschreven en keuzes gemaakt over prioritering van doelen en inzet van (grond)instrumenten. Een integrale grondstrategie kan gebiedsgericht worden uitgewerkt. Er kan worden voortgebouwd op de verstedelijkingsstrategie en het voorbereidende werk dat is verricht in het kader van het VLGG voor het landelijk gebied.
Ten behoeve van dit onderzoek hielden we een ronde tafelbijeenkomst waarbij partners vanuit de verschillende beleidsthema’s waren uitgenodigd. Daar kwam onder andere ter sprake dat de afstemming en samenwerking rondom grond nog niet optimaal loopt, in het bijzonder rondom de verkoop van grond. Wij herkennen de oproep uit de ronde tafelbijeenkomst om bij strategische keuzes rondom grond partners te betrekken en goed samen te werken bij gezamenlijke opgaven.
De Rekenkamer beveelt aan om de uitvoering van het grondbeleid te evalueren (zie aanbeveling 4 hieronder). Zij acht het ook van belang dit te borgen door hier een afspraak over op te nemen in het grondbeleid.
Het rapport wordt op woensdag 8 oktober 2025 aangeboden aan Provinciale Staten bij de Open agenda.