Natuur goed maken
De Rekenkamer onderzocht hoe effectief de inzet van de provincie Overijssel is in het kader van natuurcompensatie*. De conclusie is dat de compensatie van natuur binnen het Natuurnetwerk Nederland (NNN)** niet altijd volledig en goed wordt uitgevoerd. De provincie Overijssel spant zich te weinig in om de uitvoering van de compensatiemaatregelen te volgen en laat mogelijkheden om een tijdige uitvoering te bevorderen onbenut. Wel ziet de Rekenkamer dat er aandacht is voor het zo veel mogelijk beperken van de negatieve effecten van projecten op de natuur. Tegelijkertijd draagt de toename van het oppervlakte van het NNN door natuurcompensatie van kleinschalige ontwikkelingen beperkt bij aan de natuurkwaliteit.
De provincie Overijssel wil de natuur beschermen en ontwikkelen, om zo de biodiversiteit te behouden. Projecten die de natuur aantasten, zoals de aanleg van een weg, wil de provincie daarom zo veel mogelijk voorkomen. Bij uitzondering en onder voorwaarden zijn projecten toch toegestaan, maar moet de aangetaste natuur op een andere plek worden gecompenseerd met nieuwe natuur. De provincie ziet natuurcompensatie als een manier om de kwaliteit en het oppervlak aan natuur in stand te houden. Voor dit onderzoek keek de Rekenkamer zowel naar de besluitvorming betreffende de te maken compensatie-afspraken als de uitvoering van de compensatiemaatregelen in het veld. Er is niet onderzocht in hoeverre de provincie er in slaagt om projecten in natuurgebieden te voorkomen, zodat het niet tot compensatie komt.
Figuur 1. Realisatie compensatie-afspraken van ingrepen in het NNN
Bron: Geoportaal Overijssel en Rekenkamer Oost-Nederland.
Volgens de Rekenkamer moet de provincie, om haar verantwoordelijkheden voor het NNN te vervullen, in ieder geval zicht hebben en houden op lopende compensatieprojecten. Het betreft hier zowel de besluitvormingsfase als de daadwerkelijke realisatie van compensatienatuur. De provincie heeft echter beperkt zicht hierop, onder andere omdat zij de uitvoering van de compensatie niet monitort. Ook stelt de provincie geen concrete termijn waarbinnen compensatiemaatregelen moeten zijn uitgevoerd. De Rekenkamer beveelt daarom aan om de uitvoering compensatiemaatregelen actief te monitoren en een termijn te stellen.
Een positief punt is dat er bij de besluitvorming over de te nemen compensatiemaatregelen in praktisch alle gevallen aandacht was voor het beperken van de negatieve effecten van het project op de natuur, bijvoorbeeld door het aanleggen van een voorziening waardoor dieren veilig een weg kunnen passeren. Ook bleek de totale oppervlakte van compensatielocaties groter te zijn dan de oppervlakte die was aangetast. Natuurcompensatie draagt daarom bij aan het vergroten van het Natuurnetwerk Nederland.
Hoewel de compensatiemaatregelen bijdragen aan de kwantiteit van het NNN, zag we tijdens de veldbezoeken dat de kwaliteit van de compensatie bij kleinschalige ontwikkelingen nog te wensen overliet. Door de maatregelen anders uit te voeren en meer aandacht te hebben voor onderhoud, is meer winst voor de natuur te behalen. In een enkel geval bleek de compensatie nog niet te zijn uitgevoerd. De Rekenkamer beveelt daarom aan om de mogelijkheid van een compensatiepoule te onderzoeken. Daarbij realiseert de provincie zelf nieuwe natuur die als compensatie kan dienen voor projecten die in natuurgebieden gerealiseerd gaan worden. Dit maakt bovendien het compenseren, met name voor kleinere ondernemers, eenvoudiger.
Bij boscompensatie is de inzet van de provincie groter dan bij compensatie van het NNN. Wij constateren hier dat de provincie kapmeldingen registreert, over een overzicht beschikt van compensatieprojecten en veldcontroles uitvoert. Bij de bekeken boscompensatieprojecten zijn echter ook aanwijzingen dat de natuurkwaliteit niet altijd voldoende aandacht krijgt.
*Bij natuurcompensatie wordt nieuwe natuur aangelegd ter compensatie van de negatieve effecten van een nieuw project in een natuurgebied. Voorbeelden van dergelijke projecten zijn de aanleg van een fietspad, de uitbreiding van een camping of de aanleg van een brug.
**Het Natuurnetwerk Nederland (NNN) is het Nederlands netwerk van bestaande en nieuw aan te leggen natuurgebieden. Het netwerk moet natuurgebieden beter met elkaar verbinden.
Hoofdconclusie
De provincie doet niet genoeg op het gebied van natuurcompensatie om het behoud van natuurwaarden te garanderen. Zij doet te weinig om de compensatieprojecten in het NNN (Natuurnetwerk Nederland) van begin tot eind te volgen, laat mogelijkheden onbenut om de tijdige uitvoering van compensatiemaatregelen te bevorderen en trekt geen lering uit eerder onderzoek. We constateren dat de oppervlakte van het NNN is toegenomen door natuurcompensatie en dat er bij de besluitvorming over ontwikkelingen in het NNN aandacht is voor het voorkomen van negatieve effecten. Tegelijkertijd draagt de toename van het oppervlak in de praktijk bij kleinschalige ontwikkelingen beperkt bij aan de natuurkwaliteit van het NNN.
Bij boscompensatie is de inzet van de provincie groter dan bij compensatie van het NNN. Hierbij zijn echter ook aanwijzingen dat de natuurkwaliteit niet altijd voldoende aandacht krijgt.
Deelconclusies
De provincie heeft weinig zicht op gehele proces van natuurcompensatie in het NNN
De provincie heeft te weinig zicht op het natuurcompensatieproces om haar verantwoordelijkheden voor het actueel houden van de begrenzing van het NNN en het in stand houden van de kwaliteit van het NNN goed in te vullen. Wij constateren dat de compensatieboekhouding onvolledig en niet actueel is, waardoor zicht op de voortgang van compensatieprojecten ontbreekt. Informatie hiervoor uit het overleg met gemeenten over bestemmingsplannen wordt niet volledig benut. Daarnaast ontbreken regelmatig meldingen van gemeenten over het onherroepelijk worden van bestemmingsplan en spreekt de provincie hen daar niet op aan. Omdat de provincie ook de realisatie van compensatiemaatregelen niet controleert, weet zij niet in hoeverre compensatie daadwerkelijk bijdraagt aan de kwaliteit en samenhang van het NNN.
Provincie laat mogelijkheden onbenut om (tijdige) realisatie compensatie-afspraken in het NNN te bevorderen
De provincie laat mogelijkheden voor het bevorderen van (tijdige) realisatie van compensatiemaatregelen in het NNN onbenut. In de Omgevingsverordening zijn alleen voor specifieke situaties, die in de praktijk weinig voorkomen, regels opgenomen waarmee de uitvoering van compensatiemaatregelen wordt geborgd. De Omgevingsverordening bevat geen waarborg in de vorm van een voorwaardelijke verplichting en geen termijn waarbinnen compensatie gerealiseerd moet zijn. Dit bemoeilijkt de handhaving van de compensatie-afspraken.
Natuurcompensatie NNN in de praktijk
Wij constateren dat er in ‘compensatieplannen’* bij de onderbouwing voor ingrepen in het NNN voldoende aandacht is voor het beperken van negatieve effecten op de natuur. Daarnaast levert het provinciaal natuurcompensatiebeleid een positieve bijdrage aan de totale oppervlakte NNN. Er is echter minder aandacht voor het behoud van de kwaliteit van het NNN. Ook bij de realisatie van de compensatienatuur stellen wij vast dat bij kleinschalige ontwikkelingen compensatiemaatregelen vanuit ecologisch oogpunt gebrekkig of slechts deels zijn uitgevoerd. Hoewel een evaluatie door de provincie uit 2017 vergelijkbare knelpunten signaleerde, heeft dit niet tot aanpassing van beleid geleid.
Boscompensatie in de praktijk
De provincie zet zich in om het bosoppervlak te behouden middels de registratie van kapmeldingen, een overzicht van compensatieprojecten en veldcontroles. Tegen de verwachting in neemt het aantal meldingen af, wat een effectieve handhaving bemoeilijkt. Daarnaast constateren wij dat er bij de door ons bekeken casussen niet altijd voldoende aandacht is voor het behoud van natuurkwaliteit bij boscompensatie.
*De initiatiefnemer van een project hoeft niet altijd een compensatieplan op te stellen voor de compensatiemaatregelen van een ingreep. Afhankelijk van het soort ingreep kunnen compensatiemaatregelen ook onderdeel uitmaken van een bestemmingsplan of een gebiedsvisie. Voor de leesbaarheid kiezen wij er hier voor om telkens van een compensatieplan te spreken.
Aanbevelingen
Op basis van ons onderzoek doen we de volgende aanbevelingen:
- GS: Verbeter de monitoring van het gehele proces van natuurcompensatie in het NNN, bijvoorbeeld door informatie uit het vooroverleg over de voorgenomen ingrepen in het NNN meer te benutten, gemeenten aan te spreken op het niet nakomen van de meldplicht en actief na te gaan of compensatiemaatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd.
De provincie is verantwoordelijk voor een actuele begrenzing van het NNN en het in stand houden van de kwaliteit van het NNN. Om deze verantwoordelijkheden uit te voeren, moet de provincie zicht houden op (voorgenomen) ingrepen in het NNN en de compensatie hier van. Dit zicht is nodig op het gehele proces; van het vooroverleg over voorgenomen ingrepen in het NNN, de besluitvorming over de ingreep tot en met de realisatie van compensatiemaatregelen. - PS: Neem in de Omgevingsverordening een instructie op aan gemeenten voor de uitvoering van compensatieafspraken middels een voorwaardelijke verplichting in de planregels van het bestemmingsplan voor alle ingrepen in het NNN waarbij natuurcompensatie een rol speelt.
Door gemeenten te instrueren in de planregels van bestemmingsplannen een voorwaardelijke verplichting op te nemen, bevordert de provincie het tijdig nakomen van compensatieafspraken. Dit biedt gemeenten een bestuursrechtelijk handvat om handhavend op te treden bij het niet (voldoende) nakomen van gemaakte afspraken. - PS: Neem in de Omgevingsverordening specifieke termijnen op waarbinnen compensatiemaatregelen uitgevoerd moeten worden.
Door termijnen op te nemen waarbinnen de compensatiemaatregelen uitgevoerd moeten zijn, is voor gemeenten en initiatiefnemers duidelijk wanneer de compensatiemaatregelen uitgevoerd moeten zijn en zijn zij daar op aanspreekbaar. - GS: Toets de onderbouwing van kleinschalige ingrepen in het NNN nadrukkelijker op de verhouding tussen de kwaliteit van de natuur die verloren gaat en de kwaliteit van de natuur die, ter compensatie, door de initiatiefnemer wordt gerealiseerd.
De provincie wenst met haar compensatiebeleid de kwantiteit, kwaliteit en samenhang van de natuur op een minstens gelijkwaardig niveau te houden. Bij de toetsing van aanvragen is het zodoende van belang alle aspecten nadrukkelijk mee te wegen in het besluit om de ingreep te laten plaatsvinden. - PS: Overweeg de optie van een compensatiepoule ten behoeve van de verbetering van kwaliteit, samenhang en doorontwikkeling van nieuwe natuur.
Een compensatiepoule biedt de provincie de mogelijkheid de meest geschikte locaties in te zetten voor natuurcompensatie in relatie tot haar doel de samenhang en kwaliteit van de natuur te verbeteren. Daarnaast heeft zij hiermee ook meer invloed op de juiste aanplanting en onderhoud van de natuur, zodat dit op ecologisch verantwoorde wijze gebeurt. - GS: Bevorder het naleven van de meldplicht voor de kap van houtopstanden door met gemeenten afspraken te maken over de communicatie richting initiatiefnemers die houtopstanden willen kappen.
Initiatiefnemers weten de weg naar de provincie nog onvoldoende te vinden. Gemeenten zijn zich er nog onvoldoende van bewust dat de meldplicht niet meer is uitgezonderd bij uitvoering van een werk overeenkomstig een goedgekeurd bestemmingsplan. - GS: Onderzoek of de geconstateerde gebreken bij boscompensatie zich breder voordoen dan alleen bij de door ons onderzochte casussen.
Bij de door ons onderzochte casussen bleek onvoldoende oog te zijn voor de ecologische en landschappelijke consequenties van de kap en boscompensatie. Omdat het aantal onderzochte casussen gering is, roept dit de vraag op of deze gebreken zich ook bij andere kapmeldingen en compensaties voordoen. - GS: Geef een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht geven in de implementatie van de aanbevelingen.
Het onderzoek naar natuurcompensatie in Overijssel is op woensdag 11 december aangeboden aan de Commissaris van de Koning.
Op 17 januari 2020 ontvingen wij de bestuurlijke reactie van Gedeputeerde Staten van Overijssel.
Op 22 april 2020 besloten PS de aanbevelingen, geamendeerd, over te nemen. De tweede en derde aanbeveling van de rekenkamer zijn geamendeerd:
- Aanbeveling 2: Neem in de Omgevingsverordening een instructie op aan gemeenten voor de uitvoering van compensatieafspraken middels een voorwaardelijke verplichting in de planregels van het bestemmingsplan voor alle ingrepen in het NNN waarbij natuurcompensatie een rol speelt.
- Aanbeveling 3: Neem in de Omgevingsverordening specifieke termijnen op waarbinnen compensatiemaatregelen uitgevoerd moeten worden.
In het door PS vastgestelde voorstel zijn deze twee aanbevelingen als volgt aangepast:
- GS te verzoeken, wanneer sprake is van natuurcompensatie, de gemaakte afspraken hierover met gemeenten, waaronder de termijnen waarbinnen de compensatiemaatregelen moeten zijn uitgevoerd, schriftelijk vast te leggen en hiervan melding te maken bij de rapportages in het kader van de P&C-cyclus. De gemaakte afspraken gaan ook in op de vastlegging van de afspraken in bestemmingsplannen en/of andere overeenkomsten die de gemeente met initiatiefnemers sluit.
Een toelichting staat in het amendement.