Van gedachten wisselen
De provincie Gelderland betrekt burgers bij haar plannen voor bijvoorbeeld de reconstructie van een weg. De Rekenkamer Oost-Nederland heeft onderzocht hoe de provincie dit doet. Zij concludeert dat de manier waarop burgers betrokken worden afhankelijk is van het projectteam omdat de provincie hier nauwelijks kaders voor heeft. Uit de onderzochte projecten blijkt dat het betrekken van burgers niet altijd effectief was en dat er lessen te trekken zijn om burgerparticipatie in de toekomst te verbeteren.
De Rekenkamer heeft voor het onderzoek naar burgerparticipatie twee projecten nader onder de loep genomen: de reconstructie van de Heerderweg bij Epe en de aanleg van een overnachtingshaven bij Lobith. Bij beide projecten werkte de provincie samen met andere overheden, maar had de provincie de regie. Uit het onderzoek blijkt dat de provincie in de praktijk aandacht heeft voor burgerparticipatie en dat de inbreng van burgers invloed heeft gehad op de plannen. Provinciale en Gedeputeerde Staten hebben echter nauwelijks uitgewerkte kaders voor de inbreng van burgers vastgesteld. Het betrekken van burgers is daardoor in belangrijke mate afhankelijk van de invulling die er door projectteams aan wordt gegeven.
De manier waarop de provincie burgers betrekt, is getoetst aan de spelregels van de Nationale Ombudsman. De Rekenkamer trekt daaruit de conclusie dat het participatieproces bij de Overnachtingshaven Lobith overwegend effectief was en dat het participatieproces bij de Heerderweg minder effectief is verlopen. Dit blijkt o.a. uit het moment waarop burgers betrokken zijn, het scheppen van verwachtingen over wat met de inbreng gebeurt en de communicatie over de gevolgen van het project voor de leefomgeving.
Uit het onderzoek zijn lessen te trekken voor het betrekken van burgers in de toekomst. Zo is het van belang dat voor de start van een project grondig geïnventariseerd wordt welke belangen er zijn en wie betrokken moeten worden om te voorkomen dat groepen burgers over het hoofd worden gezien. Een andere les is dat ideeën van burgers beter benut kunnen worden wanneer zij vroegtijdig worden betrokken. Dit zorgt ook voor meer draagvlak. De Rekenkamer heeft op basis van het onderzoek lessen geformuleerd maar beveelt de provincie aan om ook zelf na afloop van elk project terug te blikken op het proces. Door ervaringen te delen in de organisatie kunnen toekomstige projecten weer beter georganiseerd worden. Het vastleggen van de lessen in een kader dat door projectteams als leidraad gehanteerd kan worden, is een andere aanbevelingen die we Provinciale Staten meegeven.
Hoofdconclusie
PS en GS hebben nauwelijks uitgewerkte kaders voor burgerparticipatie vastgesteld. De vormgeving van het participatieproces is afhankelijk van de invulling van het projectteam. Uit de onderzochte casussen blijkt dat de provincie in de praktijk aandacht heeft voor burgerparticipatie. De inbreng van burgers heeft in de onderzochte casussen aanwijsbaar invloed gehad op de planvorming. Wanneer we de casussen naast de spelregels van de Nationale Ombudsman leggen, stellen we vast dat de effectiviteit van het participatieproces verschilt per casus. Uit de casussen zijn lessen te trekken voor het vormgeven van burgerparticipatie in toekomstige projecten.
Deelconclusie 1: Kaders nauwelijks uitgewerkt, wel aandacht voor burgerparticipatie in de praktijk
PS en GS hebben nauwelijks uitgewerkte kaders voor burgerparticipatie vastgesteld. De provincie beschikt over een -wettelijk verplichte- inspraakverordening die niet altijd van toepassing is en op onderdelen onvoldoende richting geeft. Het gebrek aan uitgewerkte kaders leidt tot ertoe dat er veel ruimte is voor het vormgeven van participatieprocessen. De vormgeving van het participatieproces is daardoor afhankelijk van de invulling van het projectteam, met als voordeel meer flexibiliteit en als nadeel grotere afhankelijkheid van de kwaliteit van het projectteam en de beschikbare middelen. In de casussen zien we dat er aandacht is voor burgerparticipatie, waarbij de provincie burgers op verschillende momenten en manieren bij de besluitvorming over infrastructurele projecten betrekt. In beide casussen is duidelijk dat de inbreng van burgers invloed heeft op de plannen van de provincie.
Deelconclusie 2: Participatieproces bij Lobith effectiever dan bij Heerderweg
De effectiviteit van de participatieprocessen bij de Overnachtingshaven Lobith en de Heerderweg is getoetst aan de hand van de spelregels van de Nationale Ombudsman. Daaruit trekken we de conclusie dat het participatieproces bij de Overnachtingshaven Lobith overwegend effectief was en dat het participatieproces bij de Heerderweg minder effectief is verlopen.
- In beide casussen is vooraf nagedacht over wie betrokken moeten worden. Bij de casus Heerderweg bleek dit een te kleine groep te zijn, waardoor een tweede ronde van participatie nodig was.
- Het verwachtingenmanagement over de rol van de burger en de ruimte voor inbreng van de burger is bij de casus Overnachtingshaven Lobith beter verlopen dan bij de Heerderweg.
- Over het moment waarop burgers betrokken werden, zijn verschillende keuzes gemaakt. Bij de Overnachtingshaven Lobith werden burgers al bij de locatiekeuze, voorafgaand aan het voorontwerp-inpassingsplan, betrokken. Bij de Heerderweg gebeurde dat na het opstellen van een voorontwerp-bestemmingsplan.
- In de eerste fase van het participatieproces bij de Heerderweg waren GS en PS weinig betrokken, dat veranderde nadat burgers inspraken in een Statencommissie. GS en PS waren wel vanaf het begin betrokken bij de Overnachtingshaven Lobith.
- In beide casussen vond regelmatig terugkoppeling plaats naar burgers over hun inbreng.
- De afwegingen over de communicatie bij de Overnachtingshaven Lobith zijn vastgelegd in een plan van aanpak en communicatieplan. Over de communicatie zijn betrokkenen overwegend tevreden. De communicatie over de nieuwe overnachtingshaven bij Spijk, waar de uitvoering nog moet starten, is stilgevallen. In de communicatie bij de Heerderweg werd aanvankelijk te weinig rekening gehouden met de gevolgen voor de omgeving, terwijl het kappen van bomen gevoelig ligt bij burgers.
- Bij beide casussen is het participatieproces niet geëvalueerd.
Uit de casussen zijn lessen te trekken voor het vormgeven van burgerparticipatie in toekomstige projecten.
Aanbevelingen en lessen
1. Verzoek GS om een kader uit te werken voor burgerparticipatie dat toegepast wordt bij het ontwikkelen van plannen die invloed hebben op de fysieke leefomgeving van burgers.
2. Scherp de inspraakverordening aan op de onderdelen:
- in welke situatie een inspraakbijeenkomst wordt georganiseerd;
- het moment waarop een gedachtewisseling of het indienen van zienswijzen plaatsvindt.
3. Verzoek GS gebruik te maken van de lessen uit de casussen bij het uitwerken van een kader voor burgerparticipatie en de uitvoering van burgerparticipatie in de praktijk. De lessen uit de casussen zijn:
- Door voorafgaand aan het participatieproces een stakeholdersanalyse uit te voeren en het participatieproces te richten op een brede groep betrokkenen, voorkom je dat burgers over het hoofd worden gezien. Lokale bewonersgroepen kunnen een belangrijke rol spelen. Wanneer er geen lokale bewonersgroep actief is, is een extra inspanning nodig om individuele burgers te bereiken.
- Helderheid scheppen over de rol van de burger en ruimte voor inbreng tijdens verschillende fasen van de planvorming voorkomt onbegrip bij de burger over het kunnen beïnvloeden van de planvorming. De rol en ruimte voor inbreng moet voorafgaand aan het participatieproces worden afgewogen om te voorkomen dat deze tijdens het proces nog wijzigen.
- Door burgers in een vroeg stadium te betrekken bij de planvorming wordt de meedenkkracht van de burger benut en wordt het draagvlak groter. Het langer ter inzage leggen van plannen in de zomerperiode kan voorkomen dat burgers inspraakmogelijkheden missen.
- Wanneer gekozen wordt voor besluitvorming via het gemeentelijk bestemmingsplan, vraagt de informatievoorziening aan PS en de rolverdeling tussen gemeente en provincie extra aandacht.
- Door voorafgaand aan het participatieproces een communicatieplan vast te stellen met een uitgewerkte communicatiestrategie, wordt geborgd dat er rekening wordt gehouden met de belangen van verschillende stakeholders. Door stiltes in de communicatie te voorkomen, blijft het opgebouwde vertrouwen in stand. Een zorgvuldige uitvoering van het participatieproces wordt vereenvoudigd door bij de samenstelling van het projectteam rekening te houden met de benodigde expertise met betrekking tot communicatie en participatie. Het verstrekken van eenduidige en begrijpelijke informatie over de gevolgen van de ingreep voor de fysieke leefomgeving (zoals het kappen van bomen) voorkomt dat burgers onvoldoende geïnformeerd worden. Er kan niet worden volstaan met alleen een technische beschrijving van de geplande situatie.
- Door tijdens het proces te evalueren met burgers kan het lopende participatieproces nog verbeterd worden. Het delen van ervaringen met burgerparticipatie in de provinciale organisatie, bijvoorbeeld in de vorm van best practices, kan een effectieve uitvoering van toekomstige participatieprocessen bevorderen.
4. Verzoek GS participatieprocessen structureel te evalueren en de resultaten, indien relevant, te verwerken in het kader voor burgerparticipatie zodat het een actueel en levend document blijft.
5. Verzoek GS een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de implementatie van de aanbevelingen.
Het rapport met conclusies en aanbevelingen is op woensdag 8 november aangeboden aan de Commissaris van de Koning. De commissiebehandeling van het rapport was op 29 november en op 13 december namen Provinciale Staten het besluit de aanbevelingen over te nemen.