Gezamelijk rekenkamer onderzoek
Als elke druppel telt
Veel van de vergunningen op basis waarvan vandaag de dag grondwater wordt onttrokken, zijn tientallen jaren geleden door de provincie afgegeven. De Rekenkamer concludeert dat bij het verlenen van deze vergunningen een zorgvuldige afweging is gemaakt van de belangen en gevolgen voor de omgeving. Meerdere warme en droge zomers op rij laten zien dat de situatie veranderd is. Vanuit de gedachte ‘als elke druppel telt’ is het tijd voor een herijking van de uitgangspunten en werkwijze bij vergunningverlening voor grondwateronttrekkingen. Het rapport ‘als elke druppel telt’ is op 28 september 2022 aangeboden aan Provinciale Staten van Gelderland en Overijssel.
De warme en droge zomers van 2018, 2019 en 2022 en de gevolgen daarvan (schade aan landbouw en natuur, grotere vraag naar drinkwater) onderstrepen het belang van voldoende water. Water is een thema waarbij verschillende en soms ook strijdige belangen spelen. Het belang van drinkwater is evident, maar dat is het economische belang (landbouw en industrie waarvoor grondwater wordt onttrokken) én het belang van de natuur ook. Reden om te onderzoeken hoe bij grondwateronttrekkingen de afweging van belangen door de provincies Overijssel en Gelderland plaatsvindt en of er aandacht is voor de gevolgen van onttrekkingen voor de omgeving.
Provincies zijn bevoegd gezag voor drinkwateronttrekkingen en industriële onttrekkingen waarbij meer dan 150.000 m³ per jaar wordt opgepompt. Het gaat om 44 drinkwaterwinningen in Gelderland en 22 in Overijssel en om 52 industriële onttrekkingen in Gelderland en 11 in Overijssel. Voor alle andere onttrekkingen zijn waterschappen bevoegd gezag en verlenen vergunningen. Wel bepalen provincies vanaf welke omvang onttrekkingen onder bevoegd gezag van waterschappen moeten worden geregistreerd in een landelijk grondwaterregister.
Figuur 1. Grondwaterontrekkingen Gelderland en Overijssel
Bron: Gegevens provincie Gelderland en provincie Overijssel, samengesteld door Rekenkamer Oost-Nederland
Uit het onderzoek blijkt dat de provincies Gelderland en Overijssel de gevolgen van de onttrekking voor de omgeving zorgvuldig hebben afgewogen bij het verlenen van vergunningen voor drinkwateronttrekkingen of onttrekkingen voor industriële toepassingen. Onderdeel van de aanvraag is een analyse van de verwachte gevolgen van de onttrekking voor de omgeving. Vergunningen zijn alleen verstrekt wanneer de gevolgen naar verwachting beperkt genoeg zouden blijven. In de Natura 2000-beheerplannen die door de provincies zijn opgesteld, zijn onttrekkingen in de beschermde gebieden tegen het licht gehouden om te beoordelen of deze strijdig zijn met de doelstellingen om beschermde soorten in stand te houden. De omvang van onttrekkingen voor beregening (landbouw) was bij het maken van deze beoordeling vaak niet in beeld. In vrijwel alle gevallen concludeert de provincie dat de onttrekkingen geen significant negatief effect
op de doelstellingen hebben. In een enkel geval leidde de beoordeling tot een beperking van de waterwinning.
Meerdere warme droge zomers op rij laten zien dat de situatie nu, afgelopen zomer was er sprake van waterschaarste, anders is dan destijds toen de vergunningen verstrekt werden. Met de kennis van nu en gebruik makend van de resultaten van het onderzoek, komt de Rekenkamer Oost-Nederland tot een aantal aanbevelingen om de uitgangspunten en werkwijze rond vergunningverlening bij onttrekkingen te herijken.
Als elke druppel telt, dan
Is een wijziging in de beoordelingssystematiek van de effecten van onttrekkingen nodig
Bij het beoordelen van de effecten werd rekening gehouden met de verlaging ten opzichte van het grondwaterpeil op het moment van de aanvraag. Bij nieuwe vergunningaanvragen is het van belang om de optelsom van verlagingen door eerdere onttrekkingen en andere factoren in de beoordeling mee te nemen.
Moeten meetgegevens benut worden bij een update van bestaande vergunningen
De provincies beschikken over de meetgegevens die nodig zijn om de ontwikkeling van de grondwaterstand in een gebied te analyseren. Deze worden nog niet benut te beoordelen of de effecten van een onttrekking in de praktijk hetzelfde zijn als bij de vergunningverlening werd verwacht en of er aanleiding is om (voorschriften bij) de vergunning te vernieuwen.
Moet toezicht en handhaving meer prioriteit krijgen
Uit de Overijsselse dossiers blijkt dat voorschriften uit de vergunningen niet systematisch gevolgd worden. In de provincie Gelderland vindt het toezicht op een gestructureerde manier plaats en worden de vergunningen in veel gevallen goed nageleefd. Waar er sprake was van overtredingen werd dit wel vaak laat opgemerkt.
Moeten provincies meer inzetten op een completer zicht op onttrekkingen onder bevoegd gezag van de waterschappen
Van veel onttrekkingen onder bevoegd gezag van de waterschappen is de omvang niet in beeld. De provincies hebben hier invloed op omdat zij regels voor de registratie van grondwateronttrekkingen aan de waterschappen kunnen meegeven. Beide provincies hebben dit gedaan, maar de (met name door Overijssel) gehanteerde grens ligt vrij hoog waardoor
onttrekkingen buiten beeld kunnen blijven. Gelderland heeft tot voor kort niet ingezet op de naleving van de registratie-afspraak door waterschappen.
Het onderzoek heeft voor Overijssel als aandachtspunt opgeleverd dat niet alle industriële onttrekkingen voldoen aan het Overijsselse beleid om grondwater niet voor laagwaardig gebruik zoals koelwater te benutten. De archivering van de documentatie rond vergunningverlening, toezicht en handhaving is daarnaast in beide provincies een verbeterpunt.
Hoofdconclusie
Provincies hebben bij vergunningaanvragen voor onttrekkingen voor drinkwater en industrie een zorgvuldige afweging gemaakt tussen de belangen voor de onttrekker en die van de omgeving. Wel zien we dat de archivering niet op orde is en dat in Overijssel een deel van de vergunningen voor laagwaardig gebruik wordt ingezet.
Veel vergunningen zijn al tientallen jaren geleden verstrekt en moeten dan ook beschouwd worden tegen die achtergrond. Inmiddels blijkt dat -naast andere factoren zoals ontwatering en verdamping- ook onttrekkingen bijdragen aan verdroging. En door het vaker optreden van droogte verandert de situatie in ons voorheen altijd zo waterrijke land. Met de kennis van nu is het tijd voor een herijking van de uitgangspunten en werkwijze rond vergunningverlening, toezicht en handhaving bij onttrekkingen.
Als elke druppel telt, dan:
- Is een wijziging in de beoordeling van de effecten van onttrekkingen nodig
- Moeten meetgegevens benut worden in relatie tot verleende vergunningen
- Moet toezicht en handhaving meer prioriteit krijgen
- Moeten provincies meer inzetten op een completer zicht op onttrekkingen onder bevoegd gezag van de waterschappen.
Deelconclusies
Zorgvuldige afweging bij vergunningverlening
Provincies wegen de effecten op de omgeving, waaronder natuur en landbouw, zorgvuldig mee in het proces van vergunningverlening. Alleen als de verwachte effecten beperkt genoeg zijn, worden vergunningen verstrekt. Ook zijn bestaande onttrekkingen in de buurt van Natura 2000-gebieden door de provincies tegen het licht gehouden. Dit heeft op enkele plekken, te weten daar waar een significant negatief effect op de natuur werd vastgesteld, geleid tot aanpassingen in de vergunningen.
Archivering niet op orde en laagwaardig gebruik
De archivering van VTH bij onttrekkingen is niet op orde. Meerdere dossiers die we onderzochten waren niet compleet. Het is van belang om de archivering van VTH bij onttrekkingen naar een hoger plan te trekken, zowel om de VTH-taken goed uit te kunnen voeren als voor de maatschappelijke verantwoording.
Een deel van de Overijsselse vergunningen voor industriële onttrekkingen wordt voor laagwaardig gebruik ingezet. De vergunningen zijn (nog) niet aangepast op het beleid om grondwater alleen voor hoogwaardig gebruik te benutten.
Gewijzigde omstandigheden vragen om een herijking.
Als elke druppel telt, dan volstaat de huidige wijze van beoordeling van het te verwachten effect van een onttrekking op het huidige waterpeil niet meer, maar is bij nieuwe vergunningaanvragen een beoordeling van de optelsom van verlagingen door eerdere onttrekkingen en andere factoren van belang.
Als elke druppel telt, dan is het nodig om (nu al beschikbare) meetgegevens te benutten om de daadwerkelijke effecten te monitoren en zo nodig een verleende vergunning aan te passen of -in het meest vergaande geval- in te trekken. Tot nu toe worden grondwaterstanden wel gemeten, maar worden deze gegevens niet gekoppeld aan verleende vergunningen.
Als elke druppel telt, dan is er aanleiding om toezicht en handhaving meer prioriteit te geven. Daarmee komen overschrijdingen en het niet tijdig toesturen van jaaropgaven, waterbesparingsplannen en andere documenten eerder in beeld en kan kostbaar grondwater bespaard worden. Ten aanzien van onttrekkingen voor drinkwater bevinden provincies zich in een spagaat; zij houden toezicht op de onttrekkingen door Vitens, ook in relatie tot de bescherming van de natuur, maar hebben tegelijk een verantwoordelijkheid om te zorgen voor voldoende drinkwater. De leveringsplicht die Vitens heeft, kan in periodes van tekorten leiden tot overschrijdingen, met extra gevolgen voor de omgeving.
Als elke druppel telt, dan is er reden om het zicht op onttrekkingen completer te maken dan nu het geval is. De incompleetheid wordt deels veroorzaakt doordat Gelderse waterschappen niet registreerden en de provincie Gelderland daar niet op toe zag. Daarnaast komt de incompleetheid doordat de door de provincies vastgestelde registratiegrens voor de Overijsselse waterschappen en één Gelders waterschap hoog ligt. Een completer zicht betekent met name een inspanning voor de waterschappen.
Aanbevelingen voor de herijking van de werkwijze bij onttrekkingen
- PS verzoek GS om bij het beoordelen van vergunningaanvragen een duidelijke koppeling te maken met de trend van de grondwaterstand en de factoren die de grondwaterstand samen met de nieuwe onttrekking beïnvloeden, zoals klimaatverandering en bestaande onttrekkingen. Gebruik dit om te beoordelen of de onttrekking in het gebied past (paragraaf 2.4.1).
Tot nu toe werd het effect van een onttrekking beoordeeld in relatie tot de grondwaterstand op dat moment. Door de jaren heen kan door een stapeling van effecten de grondwaterstand al behoorlijk gedaald zijn, terwijl dat bij het beoordelen van het effect niet wordt meegenomen. Het is van belang om de trend in de grondwaterstand te benutten om te beoordelen of de extra verlaging als gevolg van de onttrekking passend is. Daarbij kunnen ook factoren als klimaatverandering en bestaande onttrekkingen in de omgeving meespelen. - PS verzoek GS om te zorgen voor een periodieke evaluatie van bestaande vergunningen waarbij wordt bekeken of het effect van de onttrekking op de omgeving nog aanvaardbaar is dan wel de vergunning moet worden geactualiseerd. Benut daarvoor de meetgegevens over grondwaterstanden die de provincie bezit (paragraaf 2.4.2).
Als de omstandigheden daar aanleiding toe geven kunnen GS een verleende vergunning aanpassen of zelfs intrekken. De omstandigheden rondom een onttrekking kunnen nadat de vergunning is verleend sterk veranderen. Op dit moment worden vergunningen niet na bepaalde tijd opnieuw beoordeeld. - PS verzoek GS er voor te zorgen dat toezicht en handhaving bij (industriële) onttrekkingen meer prioriteit krijgen, met daarbij als aandachtspunten (paragraaf 2.4.3):
a. Gld: ontvangst van jaaropgaven, zodat overschrijdingen tijdig geconstateerd worden, en waterbesparingsplannen.
b. Ov: naleving van opgelegde voorschriften zoals het toesturen van een (evaluatie)rapport.
Toezicht op grondwateronttrekkingen heeft niet de grootste prioriteit, door tijdiger gebreken te signaleren kan kostbaar grondwater worden bespaard. - PS: Overweeg om voor alle waterschappen in Overijssel en Gelderland met werkgebied op de hoge zandgronden een lagere grens voor de registratie van grondwateronttrekkingen, bijvoorbeeld 12.000 m³, te hanteren (paragraaf 2.4.4).
Door de hoge registratiegrens die provincies stelden voor de waterschappen, hoeft een deel van de onttrekkingen niet geregistreerd te worden. Er is daardoor geen duidelijkheid over in hoeverre deze onttrekkingen bijdragen aan verdroging. De hoge zandgronden (Overijssel en een groot deel van Gelderland) zijn extra gevoelig voor droogte waardoor de provincies daar belang hebben bij meer zicht op onttrekkingen. - PS verzoek GS te bevorderen dat waterschappen de registratiegrens die de provincie vaststelt duidelijk vermelden in hun regelgeving, zodat alle onttrekkingen waarvoor de registratieplicht geldt daadwerkelijk geregistreerd worden. (paragraaf 2.4.4).
Waterschappen vermelden de grens voor registratie vaak in een pompcapaciteit (m³ per uur) terwijl de registratiegrenzen die de provincies stellen een jaartotaal vermelden. Deze eenheden zijn niet vergelijkbaar omdat de capaciteit niet per se hetzelfde is als de hoeveelheid die wordt opgepompt. Doordat er verschillende eenheden worden gebruikt is het bij een aantal waterschappen waar geen jaartotaal in de regelgeving is opgenomen onduidelijk of de registratiegrens van de provincie daadwerkelijk gehanteerd wordt.
Overige aanbevelingen
- PS verzoek GS de archivering van vergunningen en toezichtsdossiers bij grondwateronttrekkingen te verbeteren. (paragraaf 2.3).
Voor beide provincies geldt dat de archivering van de documentatie (vergunningen, toezichtsdossiers en overige relevante informatie) niet zodanig is dat alle gevraagde stukken binnen een redelijke termijn en volledig aan te leveren waren. Volledige en toegankelijke archivering is zowel voor de eigen handhaving als voor het afleggen van verantwoording van groot belang. - PS Overijssel verzoek GS de industriële vergunningen te actualiseren met als uitgangspunt hoogwaardig gebruik van kostbaar grondwater en houdt toezicht op de naleving (paragraaf 2.3).
Bij een aantal industriële vergunningen wordt grondwater gebruikt voor laagwaardige doeleinden, terwijl uitgangspunt van het beleid is dat kostbaar grondwater in principe alleen voor hoogwaardige doeleinden wordt gebruikt. - PS verzoek GS een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de implementatie van de aanbevelingen.
Met deze aanbeveling die in elk onderzoek terugkomt, bevorderen we de doorwerking van rekenkameronderzoek.
Het rapport is op 28 september 2022 aangeboden aan PS Gelderland en PS Overijssel.
Behandeling van het rapport
Op 18 oktober 2022 stuurden GS Gelderland aan PS hun bestuurlijke reactie op het onderzoeksrapport. PS Overijssel ontvingen op 31 oktober de bestuurlijke reactie van GS op het onderzoeksrapport. Naar aanleiding van de reactie van GS Overijssel heeft de rekenkamer een nawoord geschreven. De bestuurlijke reacties en het nawoord zijn te vinden bij de downloads.
Op 7 december werd het onderzoek besproken door PS Gelderland. Zij besloten op 21 december om de conclusies en aanbevelingen over te nemen. Ook namen zij een motie aan waarin zij GS oproepen om – in overleg met de provincie Overijssel en de waterschappen – de registratiegrens voor grondwateronttrekkingen voor waterschappen gelijk te trekken en deze grenzen bij de actualisatie van de omgevingsverordening aan PS voor te leggen.
De behandeling in de commissie Ruimte en Water in Overijssel vond plaats op 11 januari 2023. Op 25 januari namen PS de conclusies en aanbevelingen over.
Terugkoppeling implementatie aanbevelingen
GS Overijssel koppelden medio februari 2024 terug op de implementatie van de aanbevelingen.
PS Gelderland werden via de jaarstukken 2023 geïnformeerd over de implementatie van de aanbevelingen.